II SA/Kr 751/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 2 kwietnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] października 2012r. Wójt Gminy G. nad D. , na podstawie art. 29 ust 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012r., póz. 145) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku B.Ł. o naruszenie stosunków wodnych na gruncie na działce nr [...] położonej w R. , odmówił nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] położonej w R. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż pismem z 29 czerwca 2009 r. B.Ł. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 29 prawa wodnego w związku z przebudową drogi gminnej na działce Nr [...] w R. , co jej zdaniem spowodowało przekierowanie całego strumienia wody opadowej z tej drogi w kierunku działek stanowiących jej własność oraz własność jej rodziców tj. M. i T.D. . Taki stan rzeczy grozi katastrofą. Na podstawie tego wniosku i w oparciu o art. 29 prawa wodnego Wójt Gminy G. nad D. wszczął postępowanie administracyjne. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ l instancji zlecił opracowanie "opinii prawno-technicznej zmiany stosunków wodnych na gruncie na działce nr [...] w R " przez biegłego M.K. . Sporządzoną opinię organ uznał za w pełni wiarygodną i wyczerpującą, przy ustalaniu stanu faktycznego oparł się również na oględzinach, które miały miejsce podczas rozprawy administracyjnej, zgromadzonych dokumentach tj. (wypisy z ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów.), opinii PIG z sierpnia 2011 roku. Organ l instancji ustalił, iż przed modernizacją w 2008r. droga gminna zlokalizowana na działce Nr [...] w R. posiadała nawierzchnię żwirową z dwoma szerokimi i głębokimi naturalnymi wyżłobieniami odprowadzającymi wodę opadową i roztopową z pól położonych w dół tej drogi zgodnie ze spadkiem terenu w stronę lasu i drogi leśnej stanowiącej własność M.O. . Przed modernizacją drogi gminnej woda deszczowa i roztopowa z drogi publicznej częściowo spływała do dwóch szerokich i głębokich naturalnych wyżłobień istniejących na drodze gminnej i spływała w dół tej drogi zgodnie ze spadkiem terenu w stronę lasu i drogi leśnej stanowiącej własność M.O. a częściowo spływała w stronę niżej położonych od drogi gminnej działek (w pierwszej kolejności na działkę Nr [...]) stanowiących własność M.P. i rozlewała się po całej powierzchni terenu tych działek. Obecnie tj. po modernizacji wykonanej na zlecenie UG w G. nad D. , nawierzchnię gminnej drogi asfaltowej na działce Nr [...] stanowi dywanik asfaltowy, droga podniesiona została do poziomu pierwotnego materiałem drogowym średnio o ok. 30 cm. Z terenu działki stanowiącej współwłasność H.O. , K.Z. , M.O. i B.O. , na której istnieją zabudowania, z których nikt nie korzysta, woda opadowa i roztopowa nie spływa poprzez gminną drogę asfaltową na teren działki Nr [...] stanowiącej własność A. i M.O. lecz wsiąka w teren samej działki. Na teren działek Nr [...] i [...] stanowiących własność A. i M.O. spływa woda opadowa i roztopowa z przedmiotowej gminnej drogi asfaltowej, ale właściciele działek nie wnoszą żadnych pretensji z tego powodu. Na granicy działki Nr [...] stanowiącej własność A. i M.O. i drogi gminnej asfaltowej wybudowany został przez właściciela tej działki Nr [...] murek ogrodzeniowy, który oprócz funkcji pierwotnej ma za zadanie odpychać wodę z drogi gminnej w dół tej drogi zgodnie ze spadkiem terenu. Na wysokości zabudowań M.P. zlokalizowanych na działce Nr [...] , po drugiej stronie gminnej drogi asfaltowej dalej istnieje poprzeczna droga polna. Droga ta stanowiła dojazd do pól i jest integralną częścią działki stanowiącej współwłasność H.O., K.Z., M.O. i B.O. , Z terenu tej drogi polnej i pól usytuowanych powyżej gminnej drogi asfaltowej woda opadowa i roztopowa częściowo spływa na powierzchnię gminnej drogi asfaltowej, następnie spływa na prawą stronę tej drogi i w stronę działek M.P. położonych poniżej drogi. Pozostała część wody opadowej z drogi polnej j w. spływa do lewego rowu przydrożnego gminnej drogi asfaltowej i poprzez istniejące na tym rowie przepusty w dół tej drogi. W dacie rozprawy administracyjnej z 20.07.2012r. wspomniany wyżej rów po lewej stronie asfaltowej drogi gminnej był silnie zarośnięty, co powoduje, że blokowany jest spływ wody opadowej do tego rowu z pól zlokalizowanych powyżej tej drogi. Zdaniem organu l instancji podczas modernizacji gminnej drogi asfaltowej doszło do zmiany stosunków wodnych w związku z: ułożeniem w lewym rowie przydrożnym gminnej drogi asfaltowej ścieku ulicznego z płytek betonowych odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z drogi polnej i pól ornych usytuowanych powyżej gminnej drogi asfaltowej z biegiem tej drogi w dół w stronę działki leśnej stanowiącej własność M.O. , przy czym takie działanie było korzystne dla właściciela gminnej drogi asfaltowej, ponieważ chroni strukturę drogi przed negatywnym działaniem wody i dla właścicieli działek położonych powyżej tej drogi umożliwiając odwodnienie ich pól. W związku z tym, że droga dojazdowa do lasu zlokalizowana na tej działce obecnie nie jest wykorzystywana przez M.O. , nie ponosi on żadnej szkody w związku z zaistniałą zmianą stosunków wodnych, - ułożeniem przepustów betonowych w lewym rowie przydrożnym gminnej drogi asfaltowej (na wysokości drogi polnej usytuowanej na wysokości wjazdu z płyt ażurowych do prywatnej posesji i wzdłuż domków letniskowych na wysokości działki S.W. przez co więcej wody opadowej i roztopowej płynie w dół gminnej drogi asfaltowej, niż gdyby tych przepustów nie było, - podniesieniem poziomu i zmianą nachylenia gminnej drogi asfaltowej począwszy od działek M.P. sąsiadujących z działką Nr [...] stanowiącą współwłasność A. i M.O. aż do posesji S.W, na działce Nr [...] - zmiana kierunku spływu wody- zmiana ta była niekorzystna dla działek położonych po prawej stronie gminnej drogi asfaltowej i poniżej tej drogi, ponieważ po modernizacji tej drogi płynie tam bardziej bystry niż przed modernizacją strumień wody z tej drogi. Właściciele tych działek tj. zarówno M.P. , jak i S.W. nie wnoszą o istnienie jakichkolwiek szkód w związku z tą zmianą stosunków wodnych. Równocześnie organ l instancji ustalił, że nie ma związku opisanych powyżej zmian stosunków wodnych spowodowanych modernizacją gminnej drogi asfaltowej z rzeczywiście występującymi niekorzystnymi zjawiskami tj. m.in. osuwiskami i obumieraniem drzew na działkach, na których zlokalizowane są studnie zasilające posesje będące własnością M. i T.D. i B.Ł. tym bardziej, iż jest to teren odległy od miejsca, gdzie dokonane były ww. zmiany i poprzedzony jest działkami innych właścicieli. Przyczyną wystąpienia niekorzystnych zjawisk na tych działkach były zjawiska atmosferyczne jakie miały miejsce w czerwcu 2009 r. i maju/czerwcu 2010 r. Organ l instancji uznał w tej kwestii za wiarygodny dowód z opinii biegłego M.K. z kwietnia 2011 r. i z sierpnia 2012 r., który zbieżny jest z opinią PIG, a także wziął pod uwagę wyjaśnienia pełnomocnika S.W. –W.W. z lipca 2012 r. Za słusznością uznania, iż to nie zmiana stosunków wodnych związana z modernizacją drogi gminnej na działce [...] w R. spowodowała szkody na działkach B.Ł. i M.T.D. przemawia również fakt, iż mimo występujących przez kilka dni przed rozprawą administracyjną z dnia 20lipca 2012 r. opadów deszczu na terenie, w którym zlokalizowane były studnie ani w wąwozie poniżej tych studni nie było żadnych wypływów wody. Konkludując organ l instancji uznał, że zmiany stanu wody na gruncie działki [...] stanowiącej drogę gminną, jakie rzeczywiście zostały dokonane podczas modernizacji tej drogi w 2008 r. nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie: działek Nr [...], Nr [...]i Nr [...] - stanowiących współwłasność M. i A.O. , Nr [...]- stanowiącej własność B.O. , Nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] stanowiących własność M.P. , Nr [...] stanowiącej własność S.W. , Nr [...] stanowiącej własność K.T. Nr [...] stanowiącej własność A. i J.H. . Organ l instancji uznał także, że zmiany stosunków wodnych opisane powyżej nie mają wpływu na ustalone w toku postępowania administracyjnego szkody na działce Nr [...] stanowiącej własność A.K. , na działce Nr [...] stanowiącej własność T. i M.D. j oraz na działkach Nr [...] ,[...] ,[...] stanowiących własność B.Ł.. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: B.Ł. M.D. i T.D. , , oraz Prokurator Prokuratury Rejonowej w N. Odwołująca B.Ł. nadmieniła, że samo sformułowanie sentencji decyzji jest nietrafione, bo wcale nie chodzi w tym postępowaniu o szkody na działce nr [...], stanowiącej drogę gminną. W postępowaniu starała się wraz z M. i T.D. wykazać, że wskutek przebudowy tejże drogi gminnej szkody powstają na ich gruntach, tj. działkach: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , położonych w R. Odwołująca podniosła, iż biegły M.K. jest nieobiektywny i działając na zlecenie Gminy wydał opinie, tworzące nowy stan faktyczny, który w ogóle nie odpowiada temu, który istnieje rzeczywiście na gruncie. Odwołująca się podniosła szereg zarzutów do opinii, w szczególności wskazała, że biegły nie przeprowadził żadnych obliczeń (choćby dotyczących obszaru poszczególnych zlewni), nie wie więc, jakie masy wody zostały skierowane w inne miejsce, choć oczywiste jest, że został zmieniony spływ wody ze zlewni ze znacznego obszaru. Biegły wykorzystał w opinii sformułowanie "zarośnięty rów", twierdząc, że woda ma utrudniony spływ tymże rowem i nie wlewa się do niego z terenów wyżej położonych. Zdaniem odwołującej nie to stwierdzenie prawdziwe. Nie wiadomo również na podstawie czyich oświadczeń biegły ustalił, że przed modernizacją gminna droga posiadała nawierzchnię żwirową z naturalnymi wyżłobieniami, odprowadzającymi wodę opadową i roztopową zgodnie ze spadkiem terenu w stronę lasu i drogi polnej, stanowiącej własność M.O. . Zarzuciła manipulację zeznaniami świadka M.O . Ponadto zdaniem odwołującej się stwierdzenie zawarte na str. [...] opinii, które wskazuje, że "rów (...) traci ciągłość i kończy się wyłożenie płytkami betonowymi, spływ wody opadowej i roztopowej następuje dopiero po spiętrzeniu się jej w miejscu przerwania ciągłości" jest tendencyjne bez wskazania konkretów, ponieważ woda musi się tam raptem spiętrzyć na wysokość kilku centymetrów, co w żaden sposób nie blokuje jej dalszego spływu. Dodała, iż biegły sam stworzył fakt (str. 11 i 23 opinii), jakoby przed modernizacją drogi za posesją p. B. w stronę lasu po lewej stronie drogi istniał rów przydrożny, a przy modernizacji został on jedynie wyłożony betonowymi korytkami. Nie jest to prawda, gdyż rów taki istniał jedynie do posesji p. B. , a nie dalej. W omawianym miejscu nie było rowu, a został on wybudowany dopiero przy modernizacji. Fakt ten ma istotne znaczenie dla prezentowanych przez nią twierdzeń, że również w ten sposób (oprócz nasypu drogi i braku przepustu) został zmieniony spływ wody po modernizacji drogi. Odwołujący się M.D. i T.D. podnieśli, że podtrzymują zarzuty zawarte w piśmie z 12.09.2012 r. w stosunku do opinii biegłego M.K. . Podnieśli, iż w decyzji błędnie uznano za fakt, że przed modernizacją drogi, woda spływała w stronę lasu na całej długości drogi dwoma wyżłobieniami (koleinami). Przykładem nieścisłości jest stwierdzenie w decyzji, że z drogi polnej i pól usytuowanych powyżej gminnej drogi asfaltowej, woda spływa przez drogę na działkę położoną poniżej drogi (p. M. P. ), a dopiero pozostała część wody spływała do wykonanego z lewej strony drogi rowu. Jest akurat odwrotnie. Rów usytuowany wzdłuż drogi z lewej jej strony, zbiera wodę z całego zbocza i dopiero wtedy woda może wylać się na jezdnię drogi, jeżeli rów się napełni i nie nadąży odbierać wodę. Innym przykładem błędnej interpretacji faktów jest stwierdzenie, że pomimo, iż przez kilka dni poprzedzających datę rozprawy administracyjnej padał deszcz, oględziny nie potwierdziły wypływu wody na zbocza wąwozu południowego . Wskazali, że jest oczywiste, że przy tak dużej suszy, jak w 2012 r. drobny deszcz nie spływu wód i wycieku wody na zbocza wąwozu. Prokurator Prokuratury Rejonowej w N. , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a. i art. 26 § 2 i 3 k.p.a. domagał się : - uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy G. nad D. i przekazania postępowania do ponownego rozpatrzenia. - wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Gminy w G. nad D. od prowadzenia postępowania i przejęcie sprawy do prowadzenia bądź wyznaczenia do dalszego prowadzenia postępowania innego podległego sobie organu albowiem Wójt Gminy G. nad D. , która jest stroną postępowania znak: [...] jest również pracownikiem Urzędu Gminy G. nad D. co może wywołać wątpliwość co do bezstronności pracowników tegoż Urzędu w rozpoznaniu niniejsze sprawy. W uzasadnieniu odwołania Prokurator Prokuratury Rejonowej w N. podniósł, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że organ l instancji w pełni podzielił opinię prawno-techniczną opracowaną przez biegłego M.K. , że w wyniku modernizacji drogi gminnej R. ( dz. nr [...]) , przeprowadzonej w 2008r. doszło do zmiany stosunków wodnych. Organ l instancji z naruszeniem przepisów art. 80 k.p.a. nie dokonał jednak analizy opinii prawno-technicznej sporządzonej przez biegłego M.K. i bezkrytycznie stwierdził za w/w biegłym, iż nie ma związku przyczynowego opisanych zmian stosunków wodnych w wyniku modernizacji ww. drogi gminnej z występującymi niekorzystnymi zjawiskami w postaci zagrożenia osuwiskiem, obumierania drzew na działkach M. i T.D. oraz B.Ł. Organ administracyjny jest obowiązany do dokonania analizy i oceny każdego z dowodów, a więc również i opinii biegłego, która to opinia powinna być spójna, logiczna jako całość i powinna być przekonywująca. Opinia prawno-techniczną biegłego M.K. nie przekonuje, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych spowodowaną w wyniku modernizacji drogi gminnej na działce [...] ponieważ biegły nie przedstawił żadnych badań, obliczeń, z których wynikałoby, że do powstania takich samych szkód (zagrożeń) doszłoby na przedmiotowych nieruchomościach gdyby nie dokonana zmiana stosunków wodnych związanych z modernizacją drogi gminnej. W ocenie odwołującego się organ l instancji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadnił należycie, dlaczego nie dał wiary opinii Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział K. w K. w pozostałej części. Opinia hydrogeologiczna w powiązaniu z osuwiskową z sierpnia 2011 r. została opracowana przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] w K. (opinia opracowana przez pracowników PIG posiadających fachową wiedzę w dziedzinie geologii). Opinia ta dla odwołującego się jest przekonywująca i logiczna. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak:[...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r., póz. 145 ), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że materialnoprawną podstawą prowadzonego postępowania jest art. 29 ustawy Prawo wodne. Biorąc pod uwagę tak sprecyzowany przedmiot postępowania, Kolegium skonstatowało, że zarzucane przez wnioskodawczynię czynności nie są objęte hipotezą art. 29 ustawy Prawo wodne. Kompetencje tzw. "policji wodnej" , a więc wójta, burmistrza, prezydenta miasta jako organu l instancji obejmują wyłącznie sytuacje, gdy zmiany stanu wody zostały dokonane przez właściciela nieruchomości na jego gruncie. Tryb ten nie ma zatem zastosowania w odniesieniu do działań przedsięwziętych poza "gruntem" rozumianym jako naturalna część powierzchni ziemskiej, a w szczególności przedsięwziętych w obrębie obiektu budowlanego. Wynika to nie tylko z wykładni literalnej art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, ale również z wykładni systemowej i celowościowej. Wznoszenie obiektów budowlanych oraz zasady ich utrzymania i użytkowania regulują odrębne przepisy prawa budowlanego, zaś organami czuwającymi nad ich przestrzeganiem są wyspecjalizowane w tym zakresie organy architektoniczno-budowlane oraz organy nadzoru budowlanego. Tymczasem działania zarzucane, jako szkodliwie wpływające na grunty sąsiadujące z tą drogą w zakresie opisanym powyżej, były wykonywane w obrębie obiektu budowlanego, tj. drogi gminnej R. na K. co wynika z załączonego do akt sprawy zgłoszenia Inwestora: Gminy G. [...] do Starostwa Powiatowego w N. , zatem istniejącego obiektu budowlanego. Tym samym obszarem, na którym doszło do "zmiany" nie był grunt, lecz obiekt budowlany. Organ przytoczył treść art. 3 pkt 1 ustawy z 7. 07. 1994r. Prawo budowlane oraz art. 4 pkt 2 ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 19 póz. 115 ze zm.) wskazując, że droga wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami jest obiektem budowlanym, którego szczegółowe parametry techniczne określają właściwe przepisy odrębne. Kolegium wskazało, iż w stanie prawnym i faktycznym sprawy, przepisy ustawy Prawo budowlane, a w szczególności art. 66 tej ustawy są przepisami szczególnymi wobec art. 29 Prawa wodnego. Ingerencja Wójta w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne w sferę podlegającą przepisom prawa budowlanego naruszałaby zatem kompetencje organów nadzoru budowlanego. Art. 29 Prawa wodnego nie ma zastosowania w sytuacjach, w których źródłem szkody dla właściciela nieruchomości sąsiedniej jest budowa, czy też funkcjonowanie obiektów budowlanych lub urządzeń wodnych, albowiem w sprawach tych znajdują zastosowanie odpowiednio przepisy prawa budowlanego, w szczególności art. 66, względnie art. 77, art. 64a , art. 64b Prawa wodnego. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 17. 01. 2012 r., sygn. akt II ÓW 139/11, WSA w Łodzi w wyroku z 13.02.2008 r., sygn. II SA/Łd 969/07, WSA w Kielcach w wyroku z 29. 03. 2011 r, sygn. akt II SA/Ke 51/11. Prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 29 ustawy prawo wodne w odniesieniu do materii wskazanej przez wnioskodawczynię było zatem bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wniósł Prokurator Rejonowy w N. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne poprzez błędne uznanie, iż "grunt" to tylko naturalna część powierzchni ziemskiej, a nie droga, która stanowi obiekt budowlany i dlatego też przedmiotowa sprawa winna być rozpoznana w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, ew. w trybie art. 64a,64b lub 77 ustawy Prawo wodne podczas gdy dogłębna analiza materiałów akt sprawy, właściwa interpretacja użytego w art. 29 ust.3 u pojęcia "własność gruntu" w oparciu o treść przepisów art. 46 kc. i art. 143 kc wskazuje, iż przy przebudowie drogi [...] doszło do zmiany stanu wody na gruncie co szkodliwie wpływa na grunty stanowiące działki: nr ew. [...] ,[...] ,[...] własności B.Ł. , działki nr [...] własności A.K. działki nr [...] własności M.D i T.D. i właściwym trybem dla rozpoznania sprawy jest tryb wskazany w art. 29 ust.3 Prawa wodnego - art. 107 § 3 kpa, gdyż organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez prokuratora a mianowicie: do zarzutu braku dokonania przez organ i instancji analizy opinii prawno-technicznej zmiany stosunków wodnych na gruncie -na działce nr [...] w R. z sierpnia 2012r., opracowanej przez biegłego M.K. i bezkrytyczne przyjęcie za w/w biegłym, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych spowodowaną w wyniku odbudowy drogi "[...] " na działce o nr ew. [...] i że do szkód na działkach B.Ł. , M. i T.D. , A.K. doszło w wyniku deszczy i powodzi, które miały miejsce w czerwcu 2009r. i maju/czerwcu 2010 r, zarzutu braku ustosunkowania się przez w/w biegłego do twierdzeń zawartych w opinii Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział [...] w K. z sierpnia 2011 r., iż na w/w działkach wystąpiły w obrębie starych koluwiów osuwiska świeże przemieszczenia w postaci skarp i rowów poprzecznych, zarzutu braku należytego uzasadnienia w decyzji dlaczego organ l instancji nie dał wiary opinii PIG Oddział K. w K. w części gdzie biegli stwierdzili, iż każdy opad mniej czy bardziej intensywny powoduje systematyczne nawadnianie koluwiów osuwiskowych, po odbudowie drogi "[...] " wszystkie wody płyną tylko wąwozem południowym (nie rozdzielają się jak przed remontem drogi), woda płynie w sposób zupełnie niekontrolowany nawadniając stare koluwia osuwiska, zarzutu braku uzyskania opinii kompleksowej w niniejszej sprawie z zakresu stosunków wodnych oraz geologii z uwagi na teren osuwiskowy oraz zarzutu rozpoznania niniejszej sprawy przez Wójta Gminy G. n/D. pomimo istnienia przesłanki do wyłączenia z mocy prawa tego organu od rozpoznania przedmiotowego postępowania. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie akt postępowania organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Prokurator wskazał, że droga "[...] " stanowiąca działkę nr ew. [...] w R. została odbudowana po powodzi w 2008r. Droga ta jest drogą gminną; zarządcą w/w drogi jest Wójt Gminy G. [...] Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, iż do rozpoznania mniejszej sprawy właściwy jest PINB. Stan faktyczny objęty postanowieniem NSA w Warszawie z 17 stycznia 2012r. sygn. II ÓW 139/11, na który powołał się organ odwoławczy jest inny, dotyczy sytuacji gdy doszło do likwidacji urządzenia melioracji wodnej szczegółowej-rowu melioracyjnego wobec czego uznano, iż obowiązek utrzymania w należytym stanie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie był realizowany. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania ustalono, iż to właśnie z uwagi na stan drogi gminnej "[...] , która podczas powodzi uległa na pewnym odcinku zniszczeniu, została ona odbudowana. Przepis art. 66 z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ma zastosowanie do sytuacji kiedy doszło do szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu faktycznego. Prokurator Rejonowy w N. pismem z 20 września 2012r. zwrócił się do PINB dla Powiatu N. w N. o podjęcie działań, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, w celu wyjaśnienia czy roboty budowlane związane z odbudową drogi "[...] " zostały wykonane zgodnie z przepisami ustawy z 7. 07. 1994r. Prawo budowlane. W odpowiedzi uzyskano pismo z 2 listopada 2012r.PINB dla Powiatu N. w N. , z informacją, iż w/w roboty zostały zgłoszone w Starostwie Powiatowym w N. i wobec braku sprzeciwu Starosty N. zostały wykonane. W wyniku przeprowadzonej kontroli oraz po zapoznaniu się z dokumentacją dot. odbudowy drogi nie stwierdzono wykroczenia poza zakres określony w zgłoszeniu z 5 września 2008r. (nie stwierdzono aby doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane). Pismo to zostało przesłane przez prokuratora do SKO w N. w ślad za odwołaniem. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji ,iż niniejsze postępowanie może być ew. rozpoznane w trybie art. 64a,64b lub 77 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne albowiem nielogicznym jest umorzenie postępowania prowadzonego przez organ l instancji wobec uznania braku właściwości tego organu do prowadzenia postępowania i niewskazanie, który konkretnie organ administracyjny powinien postępowanie przeprowadzić i dlaczego akurat ten organ. Z analizy treści tych przepisów i stanu faktycznego w sprawie trudno znaleźć uzasadnienie dla stwierdzenia, iż postępowanie powinno być rozpoznane w trybie art. art. 64a, 64b lub 77 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne. W ocenie skarżącego materiał dowodowy w sprawie świadczy, iż spełnione zostały warunki do rozpoznania przedmiotowej sprawy w trybie art.29 ust.3 ustawy Prawo wodne. W pismach kierowanych do organu B.Ł. wskazywała, iż w wyniku przebudowy drogi gminnej dokonano zmiany spływu wód opadowych, które przez odbudową drogi naturalnie spływały do 2 wąwozów a po odbudowie drogi całość wody kierowana jest w kierunku działek położonych niżej w tym na jej działki i działki jej rodziców. Powyższe również, w ocenie skarżącego przemawia za tym, iż właściwym w tej sprawie trybem do prowadzenia postępowania administracyjnego jest tryb wskazany w art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne. Na poparcie powyższych argumentów skarżący powołał się na postanowienie NSA w Warszawie z 28. 08. 2008r., sygn. II ÓW 33/08, postanowienie NSA w Warszawie z 29. 01. 2009r. sygn. II ÓW 84/08, wyrok WSA w Białymstoku z 17. 09. 2009r. sygn. II SA/Bk 318/09, wyrok WSA w Warszawie z 20. 01. 2010 r. sygn. VIII SA/Wa 629/09. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odnosząc się do zarzutu dot. wyłączenia organu l instancji od rozpoznania przedmiotowej sprawy, zauważyło, iż w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji, zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego lub wyłączającej go ex legę w przypadku, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Kolegium, w odniesieniu do osoby pełniącej funkcję wójta niedopuszczalne jest zatem stosowanie art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, który odnosi się wyłącznie do pracowników organu administracji publicznej, a więc w realiach niniejszej sprawy - urzędników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] podległych organowi, tj. Wójtowi Gminy G. [...] Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest -zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa -organem wyższego stopnia wobec Wójta Gminy G. , jednak nie posiada statusu jego "bezpośredniego przełożonego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 145 -§ 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa. Zobowiązane są także do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Realizacja tego obowiązku obejmuje zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne, a następnie dokonanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego - zgodnie z treścią art. 80 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy przy tym podkreślić, że stosownie do przepisu art. 138 kpa organ odwoławczy nie może się ograniczyć do badania zgodności decyzji pierwszoinstancyjnej z prawem, ale powinien ponownie rozstrzygać sprawę merytorycznie, badając ją także z punktu widzenia celowości i prawidłowości rozstrzygnięcia Stosownie bowiem do zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa strona odwołująca się ma prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym. Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba zauważyć, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odpowiada prawu. Podstawę materialno-prawną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowiła norma z art. 29 ustawy z 18. 07. 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, póz. 145 ze zm.). Stosownie do tego przepisu przesłankami nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest spowodowanie zmiany stanu wód na gruncie oraz wynikająca z tego szkoda dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ustawy Prawo wodne wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli wpływają one szkodliwie na grunty sąsiednie. Do stosowania tych sankcji są upoważnieni: wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W pierwszym rzędzie należy się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Prokuratora Rejonowego w N. , że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji Wójta Gminy G. z 15. 10. 2012 r. wniesionych przez B.Ł. M. i T.D. oraz stronę skarżącą, w których odwołujący w szczególności zarzucili brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez nieustosunkowanie się do rozbieżności zawartych w tym materiale. W tym miejscu należy zauważyć, że wydanie przez organ decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, który miał miejsce w rozpatrywanej sprawie, a to z kolei wymaga - wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - fachowych wiadomości przekraczających zakres wiedzy i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy organ l instancji pozyskał opinie hydrologiczne sporządzone przez biegłych tj. opinię inż. M.K. z sierpnia 2012 r. oraz opinię Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział [...] w K. opracowaną przez dr hab. Inż. J.C. , mgr inż. P.F. oraz i mgr inż. T.O., i przedłożoną przez B.Ł. , w oparciu o które organ miał jednoznacznie wyjaśnić czy na działce drogowej nr [...] położonej w R. wraz z jej odbudową doszło do zmiany stanu wody na gruncie wpływającej szkodliwie na grunty stanowiące własność B.Ł. oraz M. i TD. ( dz. nr [...],[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ). Należy wskazać, że w ocenie skarżących, w tym także Prokuratora Rejonowego organ l instancji nie dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym nie ocenił przedstawionych mu opinii pod względem ustalenia czy zmiana stanu wody jaka nastąpiła w wyniku dokonanej odbudowy drogi na działce nr [...] - na co zgodnie wskazano w obu opiniach - spowodowała negatywne skutki na ww. działkach, przyjmując bezkrytycznie wnioski ustalone w opinii inż. M.K. Trzeba przy tym podkreślić, że ustalenia i wnioski obu opinii hydrologicznych *zasadniczo różniły się co do skutków niekwestionowanej przez biegłych zmiany stanu wody na dz. drogowej nr [...] R. na K. O ile zgodnie z przyjętą bezkrytycznie przez organ l instancji opinią inż. K. i zmiana stanu wody na dz. nr [...] r. nie spowodowała niekorzystnej zmiany na działkach stanowiących własność B.Ł. oraz M.Ł. i T.D. o tyle w opinii PIG Oddział [...] w K wskazano, iż modernizacja drogi [...] spowodowała takie zmiany. Zgodnie z wnioskami opracowanej przez PIG Odział [...] w K. wskazano bowiem, że po odbudowie drogi całość wód odprowadzana jest początkowo rowem wyłożonym betonowymi korytkami a następnie rozpływa się bezładnie na obszarze zbocza, które zbudowane jest z koluwiów starego osuwiska oraz wąwozu u wylotu którego zlokalizowane są nieruchomości B.Ł. M.D. i T.D. . Z opinii tej wynika także, iż działki o nr ew. [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] usytuowane są na koluwiach starego rozległego osuwiska, którego zachodnia część uaktywniła się w 1997r.; największą aktywność obserwowano w maju 2010r. po intensywnych opadach atmosferycznych. Osuwisko obejmujące teren w/w działek ulega odnawianiu po intensywnych opadach, ruchy masowe w rejonie osuwiska obserwuje się do chwili obecnej. W maju 2010r. przemieszczeniu uległ obszar o powierzchni 9,6 ha powodując zniszczenia budynków, drogi gminnej , linii przesyłowych, morfologia powierzchni w tym terenie jest silnie zaburzona, obszar osuwiska jest nadal niestabilny i obserwuje się liczne, powolne przemieszczenia gruntu. W trakcie wizji terenowej w dniu 2.08.2011 r. pracownicy PIG Oddział [...] w K. stwierdzili, iż na obszarze przedmiotowych działek, w obrębie starych koluwiów osuwiska istnieją również świeże przemieszczenia w postaci skarp i rowów poprzecznych. W trakcie wizji terenowej stwierdzono także, iż dnem wąwozu południowego płynęła woda natomiast dno wąwozu północnego było suche. Zdaniem biegłych na w/w obszarze doszło do zmiany stosunków wodnych w wyniku odbudowy drogi oraz zablokowaniu przepustów odprowadzających wody deszczowe i roztopowe. Zgodnie z opinią każdy opad atmosferyczny, nie tylko intensywny powoduje systematyczne nawadnianie koluwiów osuwiskowych i może w przyszłości grozić katastrofą budowlaną, przed remontem drogi "[...] " wody atmosferyczne rozdzielały się i spływały zarówno wąwozem północnym jak i południowym, po odbudowie drogi płyną tylko wąwozem południowym, woda płynie w sposób zupełnie niekontrolowany nawadniając stare koluwia osuwiska w rejonie wąwozu południowego. Ji/V związku z powyższym istnieje konieczność przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych tj. przywrócenia możliwości spływu wód opadowych również wąwozem północnym. Natomiast w opinii sporządzonej przez inż. M.K. w sierpniu 2012 r. jednostronnie przyjętej przez organ l instancji wskazano we wnioskach, że: "zmiana stosunków wodnych nie miała wpływu na zagrożenia opisywane przez P. T.D. . Zagrożenia te zostały spowodowane zjawiskami atmosferycznymi, jakie miały miejsce w 1997, w czerwcu 2009 p w maju/czerwcu 2010 r. (opady nawalne i powodzie), a nie zmianą stosunków wodnych opisanych w analizie. Zasięg oddziaływania spowodowany zmianami stosunków wodnych podczas modernizacji gminnej drogi asfaltowej nie był na tyle duży , a w kilku przypadkach wątpliwy aby wpływać na tereny dziatek PP. M. i T.D. i na tereny działek będących własnością B.Ł." Należy podkreślić, że pomimo zarzutów odwołań wskazujących na jednostronne i bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia tylko na niepełnych i budzących wątpliwości ustaleniach i wnioskach jednej z przedstawionych opinii przy pominięciu odmiennych wniosków opinii sporządzonej przez PIG Oddział .[...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. nie rozpatrzyło prawidłowo sprawy po raz drugi, nie ustosunkowało się bowiem w ogóle do zarzutów odwołań w zakresie wyczerpującego zanalizowania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a poprzez to uchybienie normom z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 15 kpa. W konsekwencji w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego uznał za zasadne wnioski ww. opinii sporządzonej przez biegłego M.K. nie rozpatrując ponownie przedmiotowej sprawy do czego był zobowiązany. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w treści art. 15 kpa organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją organu l instancji. Wydając decyzję także organ odwoławczy zobowiązany jest do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie istotnymi dowodami była nie tylko ww. opinia biegłego M.k., ( z sierpnia 2012 ) ale także opinia Państwowego Instytutu Geologicznego, Oddział [...] i przedłożona przez BŁ. w październiku 2011 r. , a opracowana w sierpniu 2011 r. W pełni uzasadniony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 kpa, gdyż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w odwołaniach, co oznacza, że odwołania nie zostały przez organ odwoławczy rozpoznane. Nadto należy się w pełni zaaprobować stanowisko skarżącego Prokuratora, który zakwestionował stanowisko organu odwoławczego , zgodnie z którym przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy ustawy Prawo wodne mają wykluczający charakter, a art. 66 ustawy Prawo budowlane stanowi '7ex specialis" w stosunku do przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Nie można uznać za prawidłowe uznanie - jak to wskazał organ odwoławczy w skarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie "obszarem, na którym doszło do zmiany nie był grunt , ale obiekt budowlany" , ponieważ działania zarzucane jako szkodliwie wpływające na grunty sąsiadujące z drogą gminną R. [...] (dz. nr [...] ) wykonane zostały na obrębie ww. drogi stanowiącej obiekt budowlany. Trzeba bowiem podkreślić, że zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich niejednokrotnie wiąże się z budową obiektów budowlanych, ich remontem lub modernizacją, ale i nie oznacza to, że przedmiotem zmiany nie jest "grunt" tylko obiekt budowlany. Przeciwnie obiekt budowlany jakim jest droga zazwyczaj jest położony na gruncie. Nie ma również żadnych podstaw aby przyjmować, że w sytuacji gdy zmiana stanu wody spowodowana na gruncie poprzez realizację względnie przebudowę czy modernizację znajdującej się na nim drogi wpływająca szkodliwie na grunty sąsiednie skutkuje automatycznie przejęciem uprawnień do orzekania w tej kwestii przez organy nadzoru budowlanego. Nie jest bowiem wykluczona możliwość dochodzenia ochrony interesów w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy zmiana stanu wody na gruncie wynika z faktu realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, a ochrona ta nie jest realizowana zgodnie z prawem, na przykład wskutek wadliwości pozwolenia na budowę w tym zakresie (brak uregulowania w ogóle tej kwestii, czy tylko częściowe rozważenie wpływu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na stosunki wodnoprawne). Konkludując w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie stwierdziło, że ponieważ zarzucana, zmiana stanu wody na gruncie ma związek z modernizacją drogi będącej obiektem budowlanym, to przedmiotem zmiany nie był "grunt" lecz obiekt budowlany, a ponieważ tryb postępowania oparty na przepisie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania w odniesieniu do działań przedsięwziętych poza "gruntem" rozumianym jako naturalna część powierzchni ziemskiej, a w szczególności przedsięwziętych w obrębie obiektu budowlanego, to zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy»Prawa budowlanego, a organem właściwym do ich rozpatrzenia będzie właściwy inspektor nadzoru budowlanego. Kolegium uznało, że tryb określony w art. 29 ustawy prawo wodne nie ma zastosowania w sytuacjach, w których źródłem szkody dla właściciela nieruchomości sąsiedniej jest budowa czy też funkcjonowanie obiektów budowlanych lub urządzeń wodnych, co oznacza, że art. 29 ustawy prawo wodne odnosi się zasadniczo do sytuacji, w których przyczyna szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie, np. zalewania działek sąsiednich, nie leży w naruszeniu przepisów prawa budowlanego. Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. W tej sytuacji nie można uznać za prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa gdyż Kolegium nie rozpatrzyło wniesionych odwołań i nie usunęło naruszeń prawa popełnionych w postępowaniu pierwszo-instancyjnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uwzględni pogląd prawny wyrażony w niniejszym wyroku oraz rozpozna odwołania od decyzji organu l Instancji. Uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku .