II SA/Kr 752/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. nr LXXIX/1184/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia". oddala skargę. W dniu 10 lipca 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXXIX/1184/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia". Uchwała została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia § 9 ust. 5 w/w uchwały z dnia 10 lipca 2013 r. Nr LXXIX/1184/13 w związku z naruszeniem przez ten przepis art. 46 ust. 1 i 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne i art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez: a) naruszenie zasad prawidłowej i przyzwoitej legislacji, tj. pominięcie uwarunkowań technicznych i technologicznych związanych z projektowaniem oraz wyglądem urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym nakazanie kolorystki konstrukcji wsporczych anten w odcieniach szarości i beżu i odcieniach zieleni, z wykluczeniem barw nasyconych i jaskrawych; b) posługiwanie się pojęciami ocennymi, nieprecyzyjnymi, subiektywnymi, trudnymi do jednoznacznego sprecyzowania jednocześnie przy braku w języku prawnym, prawniczym i technicznym pojęcia przesłony i przedpola dla widoków; c) naruszenie zasady neutralności technologicznej i nieuzasadnioną dyskryminację technologii mobilnej. Swój interes prawny Spółka wywiodła z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. uprawnienia do zaskarżenia w przyszłości uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi Rada Miasta Krakowa przesłała Spółce pismo z dnia 22 marca 2022 r., do którego dołączyła stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 marca 2022 r. Rada Miasta Krakowa podkreśliła, że załączone stanowisko nie jest jej stanowiskiem i ma jedynie charakter informacyjny. Pismem z dnia 24 marca 2022 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. nr LXXXIX/1184/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia" (dalej: "uchwała" lub "mpzp") w części, tj. § 9 ust. 5 uchwały. Uchwale w zaskarżonej części Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), na całym terenie objętym mpzp; b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawo telekomunikacyjne (dalej: "P.t.") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (dalej: "ustawa o informatyzacji"), poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 P.t., poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Swój interes prawny we wniesieniu skargi Spółka wywiodła z treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia praw miejscowego. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE, a uchwala w zaskarżonej części dotyczy telekomunikacji, bowiem odnosi się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dalej Spółka wskazała, że § 9 ust. 5 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - nakazując aby obiekty i urządzenia łączności publicznej nie przesłaniały ani nie stanowiły przedpola dla widoków w kierunku Z. wraz z kopcem [...] z oznaczonych na rysunku planu punków i ciągów widokowych w ulicach [...] i [...] w kierunku Z. wraz z kopcem [...] z oznaczonych na rysunku planu punków i ciągów widokowych w obrębie obwałowań rzeki [...] oraz w kierunku B. i S. z oznaczonych na rysunku planu ciągów widokowych w ulicy [...] Dodatkowo urządzenia i obiekty łączności publicznej w postaci konstrukcji wsporczych anten muszą być utrzymane w kolorystyce w odcieniach szarości i beżu i odcieniach zieleni, z wykluczeniem barw nasyconych i jaskrawych. Zdaniem Spółki, takie postanowienia są niezgodne z prawem. Po pierwsze nie wiadomo czym są przedpola widoków, gdzie się zaczynają i gdzie kończą, jak również co oznacza przesłonięcie widoku w danym kierunku i czy chodzi o całościowe przesłonięcie widoku, czy częściowe. Po drugie tylko infrastruktura telekomunikacyjna, a nie jakakolwiek inna lokalizowana na terenie mpzp nie może przesłaniać określonych widoków - mpzp nakazuje co prawda, aby także zieleń kształtować w taki sposób, aby nie przesłaniała widoków opisanych w § 7 ust. 4-6 uchwały, ale niewątpliwie zieleń dużo łatwiej ukształtować, to jest przyciąć ją, usunąć, przenieść w inne miejsce, wybrać odpowiedni rodzaj, aniżeli zrobić to samo z konstrukcją wsporczą (metalową, fabryczną o specyficznym, technicznym przeznaczeniu). Konstrukcje wsporcze anten nie są ani projektowane, ani wykonywane w celu zaspokojenia wartości estetycznych, tylko w celach prawidłowego zainstalowania na nich urządzeń służących łączności publicznej. Dodatkowo plan wymusza, aby kolorystyka konstrukcji wsporczych anten była w odcieniach szarości, beżu i zieleni z wyłączeniem barw nasyconych i jaskrawych. Zatem właściciel konstrukcji zobowiązany jest malować je na odpowiednie kolory. W konsekwencji mpzp nakazuje inwestorowi takie działania, które są zakazaną przez producenta ingerencją w sprzęt. Spółka wyjaśniła, że zgodnie z międzynarodowymi zaleceniami R. rekomenduje się stosowanie jasnych kolorów anten. Gdyby antena została pomalowana na kolor ciemny, temperatura wewnątrz podniosłaby się, co z kolei mogłoby doprowadzić do przegrzania wrażliwych elementów anteny. Podobnie ingerencja w kształt anteny jest także niedopuszczalna, bowiem skutkowałaby utratą gwarancji lub brakiem prawidłowego jej działania. Plan nie nakłada analogicznych wymagań co do jakichkolwiek innych urządzeń, czy obiektów. Zdaniem Spółki, nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wpływała na osie widokowe i kompozycyjne. Aby bowiem stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Spółka stwierdziła, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle zabudowy, panoramy czy osi widokowych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych. Strona skarżąca wskazała, że władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być, według Spółki, orzeczona przez Sąd co do uchwały w zaskarżonej części. Na poparcie swoich twierdzeń Spółka przytoczyła wybrane orzeczenia sądów administracyjnych (np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. -sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. – sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. -sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19). W opinii Spółki, przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie ,,przesłony osi widokowych i kompozycyjnych". Skarżąca Spółka wskazała, że niezależnie od użycia w mpzp podobnego pojęcia ("przesłona widoków"), plan posługuje się także nieostrymi, niesprecyzowanymi i niezdefiniowanymi pojęciami "przedpola widoków", "barwy jaskrawe i nasycone". Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art, 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W ocenie strony skarżącej, uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie jej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to więc regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20 wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa". Strona skarżąca stwierdziła, że nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.) oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Spółka wskazała, że rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej. W związku z powyższym Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie wskazując, że przepis art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może być rozumiany w ten sposób, że ustalenia planistyczne nie mogą zawierać zakazów w zakresie lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w obszarze planu. Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy te mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowane zgodnie z celem ustawy wyrażonym w jej art. 46. Ratio legis art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1925/20). Przy czym zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 210/21) w art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych "(...) nie chodzi tutaj o to, że w planie miejscowym nie mogą być umieszczane w ogóle zakazy dotyczące urządzeń łączności publicznej. Chodzi bowiem o takie zakazy (oraz inne rozwiązania), które mogłyby uniemożliwić lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej". Organ podkreślił, że plan miejscowy obszaru "Małe Błonia" obejmuje tereny przeznaczone pod różnorodne formy zieleni i ma za zadanie ochronę walorów przyrodniczych terenu w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. Dlatego też w planie miejscowym zostały wprowadzone zapisy dotyczące zasad sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w taki sposób, aby stacje telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu, a ich gabaryty mieściły się w ustalonych dla poszczególne] kategorii terenów wskaźnikach zabudowy. W skarżonej części planu ustanowiono ochronę dla terenów precyzyjnie oznaczonych na rysunku planu, na co wskazuje brzmienie § 7 ust. 4, 5 i 6 tej uchwały. Regulacje te zakładają ochronę ściśle określonych terenów z uwagi na walory kompozycyjno - widokowe i przyrodnicze tych terenów. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt. II SA/Kr 1009/20, zgodnie z którym zapisy zamieszczone w skarżonych jednostkach, w zakresie w jakim odnoszą się do wskazań, że anteny, maszty stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej w zakresie ich lokalizacji i kształtowania winny odbywać się z uwzględnieniem ciągów i osi widokowych a także, że anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić przesłony ciągów i osi widokowych wyznaczonych na rysunku planu, w ocenie sądu z przyczyn o których mowa wyżej, a także z uwagi na fakt, że są spójne z rysunkiem planu ocenić należy jako w pełni legalne. Organ stwierdził, że obszar objęty uchwałą w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Małe Błonia" jest położony w dolinie rzeki [...], w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i pełni ugruntowane historycznie funkcje rekreacyjne. Organ wyjaśnił, że podstawowym celem sporządzania planu miejscowego było ustalenie zasad ochrony i racjonalnego wykorzystania występujących w obszarze wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dotyczącym zakresu miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego, ustalenia planu należy kształtować jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w poszczególnych zbiorach zagadnień tematycznych. Jednym z takich zbiorów jest zbiór zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zbiór ustaleń dotyczących "wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych w tym w szczególności określenia zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, (...), urządzeń technicznych i zieleni". Zdaniem organu, plan miejscowy jest zgodny z przytoczonymi wyżej zapisami aktu wykonawczego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zgodność z przepisami odrębnymi została potwierdzona przez organ nadzorczy na etapie wejścia w życie uchwały. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że obszar objęty ustaleniami uchwały stanowią tereny pracowniczych i rodzinnych ogrodów działkowych oraz fragment założeń zabytkowych fortyfikacji - pozostałość po forcie [...] wchodzącego w skład [...] - obecnie wpisanego do rejestru zabytków. W zakresie terenu fortu, plan został zmieniony zapisami planu miejscowego "A. ". W obszarze planu nie wyznaczono żadnych terenów o charakterze inwestycyjnym - dopuszcza się jedynie możliwość zabudowy i zagospodarowania terenu o charakterze rekreacyjnym - altan ogrodowych - w dużej mierze określonych poprzez zapisy ustawy o Rodzinnych Ogrodach Działkowych. W związku z powyższym organ podniósł, że w obszarze planu obowiązują również inne ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające bezpośrednio z przepisów ustawowych (ustawa o ochronie i opiece nad zabytkami, ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych), a plan je jedynie potwierdza w ustaleniach ograniczeń w zagospodarowaniu. Ponadto strona skarżąca twierdzi, że obiekty stacji bazowej z założenia nie są harmonijne z krajobrazem i będą ingerować w wartości estetyczne przestrzeni, a więc będą stały w sprzeczności zarówno z głównymi celami planu jak i z zasadami prawidłowego sporządzania ustaleń planu w zakresie prawidłowego kształtowania krajobrazu i sposobów zagospodarowania terenu. Co więcej będą również stały w sprzeczności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, co należy uznać za działanie sprzeczne z zapisami art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której jedną z pierwszych wartości jaką się uwzględnia w planowaniu przestrzennym są "wymagania ładu przestrzennego" jak również "walory architektoniczne i krajobrazowe". "Potrzeby interesu publicznego" w rozumieniu inwestycji celu publicznego, ustawa wymienia dopiero na dziewiątej pozycji ww. artykułu, a potrzeby rozwoju infrastruktury technicznej na kolejnej pozycji. Zdaniem organu, podnoszony zarzut dotyczący ograniczeń w kształtowaniu kolorystyki i formy architektonicznej w odniesieniu wyłącznie do obiektów w zakresie łączności mobilnej nie znajduje odzwierciedlenia w ustaleniach skarżonej uchwały. Wymagania co do kolorystyki obiektów budowlanych zawarto również w odniesieniu do pozostałych elementów zagospodarowania jak budynki, altany ogrodowe, ogrodzenia, czy obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Ponadto organ zauważył, że kolorystyka obiektów została również ograniczona w odniesieniu do elementów zagospodarowania, których gabaryty i zasady sytuowania zostały określone ustawowo - ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Za nietrafiony organ uznał również argument strony skarżącej mówiący o "nie nakładaniu analogicznych wymagań co do jakichkolwiek innych urządzeń, czy obiektów" w odniesieniu do obiektów infrastruktury technicznej. Ustalenia § 14 planu zawierają szereg obostrzeń w możliwości lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym np. "zakaz realizacji linii elektroenergetycznych w wykonaniu naziemnym" - a więc w przypadku takiego rodzaju obiektów nie ma zastosowania zapis o nieprzesłanianiu widoków. W związku z tym organ przyjął, że ustalenia planu co do zasady nie zakazują lokalizacji urządzeń i obiektów związanych z inwestycją celu publicznego w zakresie łączności publicznej a jedynie określa zasady jej kształtowania, co jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o wsparciu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył ponadto, że wbrew stanowisku skarżącej Spółki zapis dotyczący kolorystyki nie dotyczy samych anten lecz tyczy się konstrukcji wsporczych dla tych urządzeń telekomunikacyjnych. Z tego punktu widzenia uwagi skarżącej Spółki w powyższym zakresie nie mogą zostać uznane za trafne. Organ podniósł, że wprowadzone w planie zakazy należy uznać za zgodne z art 46 ust 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie można wyprowadzić normy pozbawiającej organy planistyczne gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na tego typu inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom uprawnień do kształtowania polityki telekomunikacyjnym przestrzennej. Jak również nie mogą oni w sposób dowolny, z pominięciem uwarunkowań przestrzennych, realizować inwestycji z zakresu łączności publicznej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki, że zapisy skarżonego planu są sprzeczne żart. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż utrudniają realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów przyrodniczych i kompozycyjne - widokowych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone i nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza przepisów ustawy szerokopasmowej, w kontekście ustalenia zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych w miejscowych pianach zagospodarowania przestrzennego, była przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Na poparcie twierdzeń organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 541/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3131/18. W ocenie organu, nie można również zgodzić się z wyrażonym w skardze zarzutem naruszenia prawa w postaci ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej. W ocenie organu, skarżony plan miejscowy nie zawiera pojęć nieprecyzyjnych i tym samym nie narusza zasad prawidłowej legislacji. Zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w ustawie, należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami semantycznymi języka polskiego. W związku z tym pojęcia "przedpola" i "widoków" odnoszą się do kształtowania krajobrazu, a więc pojęcia abstrakcyjnego pojmowania przestrzeni, która nie posiada jednoznacznych i ostrych granic, ponieważ jest w dużej mierze zdeterminowana przez uwarunkowania obserwatora. Zgodnie z przyjętym rozumieniem pojęcie "widok" oznacza "wygląd; miejsce pozwalające na obserwację szczególnego krajobrazu wyróżniającego się unikalną panoramą lub kompozycją przestrzenną; cechami charakterystycznymi w. są: przedmiot oglądu, punkt i kierunek obserwacji oraz kont widzenia". Natomiast zgodnie ze słownikiem języka polskiego "przedpole" oznacza "teren znajdujący się w bezpośredniej bliskości czegoś" (cyt. za słownik języka polskiego SJP.PL). Zdaniem organu, nie jest możliwe określenie precyzyjnych granic pojęć "przedpola widoku", a jedynie uszczegółowienie oparte na praktyce urbanistycznej i studiach percepcji przestrzeni otwartej. Jednakże nie można dopuścić twierdzenia, że jeśli przestrzeń nie jest jednoznacznie i ostro wyznaczona w sposób geometryczny na mapie, to nie przedstawia wartości, które należy chronić i w sposób właściwy kształtować mając na względzie walory architektoniczne i krajobrazowe. W związku z powyższym, zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, Prezydent Miasta Krakowa uznał za pozbawione podstaw. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 503/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. Nr LXXIX/1184/13. W ocenie WSA w Krakowie, kwestionowane przepisy zostały sformułowane z poszanowaniem zasad prawidłowej legislacji, a także w zgodzie z obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały porządkiem prawnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że § 9 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu stanowi, łącznie z przepisami § 7 ust. 4 do 6, ograniczenia w zakresie lokalizacji obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej. Ograniczenia te Sąd uznał za dopuszczalne i sformułowane na tyle jasno, że pozwalają ustalić, w jakich miejscach lokalizowanie tego typu obiektów jest dozwolone. Zdaniem Sądu, część tekstowa planu nawiązuje do ustaleń zawartych w części graficznej i określonych tam punktów oraz ciągów widokowych. Obie części są ze sobą spójne w analizowanym zakresie. W konsekwencji pozwalają wyznaczyć miejsca, w których wskazana infrastruktura telekomunikacyjna mogłaby przesłaniać lub stanowić przedpola określonych w planie widoków chronionych, a tym samym miejsca, w których wskazana infrastruktura telekomunikacyjna nie mogłaby zostać zrealizowana. W ocenie Sądu, takie ograniczenie nie pozbawia możliwości lokalizacji na obszarze objętym miejscowym planem infrastruktury telekomunikacyjnej, a z drugiej strony, nie zakłóca masywną infrastrukturą otwarć widokowych na jedne z najbardziej charakterystycznych elementów krajobrazu Krakowa. Natomiast w stosunku do § 9 ust. 5 pkt 2 miejscowego planu, który określa preferowaną kolorystykę konstrukcji wsporczych anten, Sąd uznał, że preferencje co do kolorystyki nie dotyczą samych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej; nie mogą być zatem żadną miarą rozumiane jako nakaz ingerencji technicznej w te urządzenia, a przy tym zostały określone szeroko, z uwzględnieniem kolorystki najczęściej stosowanej w odniesieniu do tego typu obiektów. WSA w Krakowie podkreślił, że z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury technicznej, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. W ocenie Sądu, przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, chociaż niewątpliwie wprowadzają daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to nie pozbawiają organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który obejmuje nie tylko racje ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej. W ocenie Sądu, treść § 9 ust. 5 uchwały stanowi wynik właściwego ważenia interesów oraz wartości, przedstawionych zarówno w skardze, jak i odpowiedzi na nią. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w W. , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2667/22 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wszystkie wyrażone w skardze do sądu I instancji i w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że organ planistyczny nie zastosował się do zakazu uniemożliwienia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w miejscowym planie, a zatem rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi istotę niniejszej sprawy. Zdaniem NSA, sąd I instancji wyraził swoją ocenę w tym zakresie, nie przedstawił jednak jaki proces logiczny, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy i przepisów prawa mających zastosowanie, doprowadził do tego wniosku. Sąd I instancji wskazał, że prawodawca miejscowy jest zobowiązany do zachowania zasad prawidłowej legislacji, które nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. W uzasadnieniu podkreślono rolę przepisów prawa miejscowego. Zdaniem NSA, te zasadniczo słuszne rozważania nie zostały jednak przeniesione na grunt zaskarżonych przepisów. Sąd I instancji ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że przepisy zostały sformułowane z poszanowaniem zasad prawidłowej legislacji, a także w zgodzie z obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały porządkiem prawnym. Nie przedstawił jednak analizy, która doprowadziła do tej konkluzji. W szczególności nie wyjaśnił, co oznaczają te sformułowania. Odrębną kwestią jest, według NSA, ocena czy posłużenie się konkretnymi zwrotami było prawidłowe w kontekście art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd I instancji stwierdził, że wprowadzone w zaskarżonym przepisie ograniczenie uznaje za dopuszczalne i "na tyle jasne", że możliwe jest ustalenie, w jakich miejscach lokalizowanie obiektów jest dozwolone. Odniósł się w tym zakresie do części graficznej uchwały oraz określonych tam punktów i ciągów widokowych. Jednak w ocenie NSA, nadmierna zwięzłość w tym zakresie rodzi dalej idące wątpliwości. Nie sposób bowiem ustalić, na czym – zdaniem Sądu – polega ta spójność i jakie ma znaczenie dla sprawy. W opinii NSA, również stwierdzenie "tak sformułowane ograniczenie nie pozbawia możliwości lokalizacji na obszarze objętym miejscowym planem infrastruktury telekomunikacyjnej, a z drugiej strony, nie zakłóca masywną infrastrukturą otwarć widokowych na jedne z najbardziej charakterystycznych elementów krajobrazu Krakowa" świadczy o nadmiernej zwięzłości uzasadnienia. W jednym zdaniu poruszono bowiem dwa zagadnienia. Sąd I instancji stwierdził, że nie wprowadzono całkowitego zakazu lokalizacji omawianych urządzeń na obszarze miejscowego planu, co powinno stanowić konkluzję prowadzonych rozważań. Cytowany fragment wskazuje, że Sąd przeprowadził ocenę, czy uchwalając miejscowy plan wyważono sporne interesy. Nie przedstawił jednak całego procesu, ciągu logicznego, który doprowadził do tego wniosku. Zdaniem NSA, Sąd I instancji powinien przedstawić jakie konkretne wartości, argumenty i racje przemawiały za wprowadzeniem kwestionowanych ograniczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony przepis stanowi wynik właściwego ważenia interesów oraz wartości "przedstawionych zarówno w skardze, jak i odpowiedzi na nią". Zdaniem NSA, stwierdzenie to nie stanowi istotnego uzasadnienia. Sąd I instancji nie może bowiem poprzestać na wskazaniu racji i argumentów przedstawionych przez skarżącą i organ, odwołując się do stanowisk zajętych w pismach procesowych. Ocena czy doszło do ważenia racji powinna mieć oparcie w dokumentacji planistycznej. Sąd zaś przed dokonaniem oceny w tym zakresie, powinien wyjaśnić, z jakich względów przyjął określone stanowisko. Zdaniem NSA, w realiach tej konkretnej sprawy sąd powinien w szczególności w sposób jednoznaczny wskazać, jakie cechy chronionej przestrzeni uzasadniają przyjęte ograniczenia (mogą to być walory przyrodnicze – jak np. położenie w otulinie parku narodowego lub walory historyczne, kwestia ochrona zabytków itd.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ocena, że ograniczenia są prawidłowe w kontekście art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz zasad planowania przestrzennego, musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. Jeżeli tego elementu zabraknie, to strona i sąd II instancji nie mogą poznać motywów, które legły u podstaw wydania konkretnego wyroku. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji odniósł się w sposób logiczny, wyczerpujący i zrozumiały do istotnych zarzutów wyrażonych w skardze, koncentrując się w szczególności na wyjaśnieniu czy uchwała w zaskarżonej części narusza zakaz wyrażony w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ewentualnie jakie racje i wartości przemawiają za wprowadzonymi ograniczeniami. WSA winien też ustosunkować się do kwestii posłużenia się przez prawodawcę lokalnego pojęciami uznanymi przez Spółkę za niezrozumiałe i nieostre, poddając je pogłębionej analizie. Postanowieniem z dnia 9 września 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 752/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w sprawie II OPS 1/25 w zakresie pytania prawnego: "Czy art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?" Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Kr 752/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowe, a postanowieniem z dnia 23 stycznia 2026 r. dopuścił [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu są szczegółowe ustalenia uchwały nr LXXIX/1184/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2013 r., pod poz. 4785. Skarżąca P. sp. z o.o. z siedzibą w W. była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.), zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26, w skrócie P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei, jak stanowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) władztwa planistycznego. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 503/22 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2667/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. za zasadny i to on zdecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Jak wskazał NSA w Warszawie - brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń nie stanowi wprawdzie sam w sobie uchybienia skutkującego uchyleniem wyroku. Jednakże stanowi takie uchybienie pominięcie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że przepisy zostały sformułowane z poszanowaniem zasad prawidłowej legislacji, a także w zgodzie z obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały porządkiem prawnym. Nie przedstawił jednak analizy, która doprowadziła do tej konkluzji. W szczególności nie wyjaśnił, co oznaczają te sformułowania. Odrębną kwestią jest ocena czy posłużenie się konkretnymi zwrotami było prawidłowe w kontekście art. 46 u.w.r. Nie sposób ustalić, na czym – zdaniem sądu – polega ta spójność i jakie ma znaczenie dla sprawy. Sąd przeprowadził ocenę, czy uchwalając miejscowy plan wyważono sporne interesy. Nie przedstawił jednak całego procesu, ciągu logicznego, który doprowadził do tego wniosku. Sąd powinien przedstawić jakie konkretne wartości, argumenty i racje przemawiały za wprowadzeniem kwestionowanych ograniczeń. W realiach tej konkretnej sprawy sąd powinien w szczególności w sposób jednoznaczny wskazać, jakie cechy chronionej przestrzeni uzasadniają przyjęte ograniczenia (mogą to być walory przyrodnicze – jak np. położenie w otulinie parku narodowego lub walory historyczne, kwestia ochrona zabytków itd.). Ocena, że ograniczenia są prawidłowe w kontekście art. 46 ust. 1u.w.r. oraz zasad planowania przestrzennego, musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę sąd powinien odnieść się w sposób logiczny, wyczerpujący i zrozumiały do istotnych zarzutów wyrażonych w skardze, koncentrując się w szczególności na wyjaśnieniu czy uchwała w zaskarżonej części narusza zakaz wyrażony w art. 46 u.w.r., ewentualnie jakie racje i wartości przemawiają za wprowadzonymi ograniczeniami. Należy ustosunkować się do kwestii posłużenia się przez prawodawcę lokalnego pojęciami uznanymi przez spółkę za niezrozumiałe i nieostre, poddając je pogłębionej analizie. Rozpoznając sprawę ponownie w świetle wszystkich powyższych kryteriów i wytycznych należy stwierdzić, że wniesiona skarga P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca zakwestionowała § 9 ust. 5 uchwały, o następującej treści: "W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego – obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej – obowiązują następujące zasady: 1) obiekty i urządzenia nie mogą przesłaniać ani stanowić przedpola dla widoków, o których mowa w § 7 ust. 4, 5 i 6. 2) kolorystka konstrukcji wsporczych anten w odcieniach szarości i beżu i odcieniach zieleni, z wykluczeniem barw nasyconych i jaskrawych,". Z kolei § 7 w przywołanym wyżej zakresie stanowi: "4. Obowiązuje kształtowanie południowej pierzei ul. [...] za pomocą zieleni, przy czym należy uwzględnić wysokości projektowanych i pielęgnowanych nasadzeń, jako nieprzesłaniających widoków w kierunku Z. wraz z kopcem [...] z oznaczonych na rysunku planu punków i ciągów widokowych w ulicach [...] i [...], 5. Charakterystyczne obiekty obszaru, jakie tworzą obwałowania rzeki [...] wraz z mostem pieszym oraz ich otoczenie, zostają w planie objęte przeznaczeniem pod tereny zieleni urządzonej – ogólnodostępna zieleń parku rzecznego, którego wyposażenie winny stanowić obiekty małej architektury, terenowe urządzenia sportowe oraz plac zabaw, a jego zieleń winna być kształtowana w sposób nieprzesłaniający widoków, o których mowa w ust. 4 oraz widoków w kierunku Z. wraz z kopcem [...], z oznaczonych na rysunku planu punków i ciągów widokowych w obrębie obwałowań rzeki [...] 6. Zagospodarowanie terenów, w tym kształtowanie zieleni, musi uwzględniać zachowanie możliwości percepcji widoków, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz widoków w kierunku B. i S. z oznaczonych na rysunku planu ciągów widokowych w ulicy [...] Wobec tak określonego zakresu zaskarżenia stwierdzić należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, z czym wiąże się konieczność respektowania przez prawodawcę lokalnego nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Jest on konsekwencją wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Nakaz poprawnej legislacji jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego prawa. Zasady prawidłowej legislacji wymagają, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym i gramatycznym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2020 r., II SA/Kr 1483/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18, wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdził, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33). Skarga P. Sp. z o.o. bezzasadnie zarzuca, że w postanowieniach § 9 ust 5 zaskarżonego planu miejscowego wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego nieostre, ocenne i niemożliwe do zastosowania normy planistyczne. Podstawowa reguła wykładni prawa stanowi bowiem, że jeżeli pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka i powszechnie przyjętym znaczeniem. Nie budzą wątpliwości interpretacyjnych wprowadzone w uchwale, w konkretnym kontekście pojęcia takie jak : "przesłanianie", "przedpole dla widoków", kolorystyka w "odcieniach szarości i beżu", "odcieniach zieleni", "barwy nasycone i jaskrawe". Co do § 9 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu należy wskazać, że stanowi łącznie z przepisami § 7 ust. 4 do 6, jednoznaczne ograniczenia, co do lokalizacji obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej. Ograniczenia te Sąd uznaje za dopuszczalne i sformułowane na tyle jasno, że pozwalają ustalić, w jakich miejscach lokalizowanie tego typu obiektów jest dozwolone i w jakiej kolorystyce. Część tekstowa planu (z wystarczająco jasno określonymi do stosowania normami) nawiązuje do ustaleń zawartych w części graficznej i wyraźnie oznaczonych tam punktów i ciągów widokowych. Obie części są ze sobą spójne, bowiem normatywne pojęcie opisane w części tekstowej znajduje przestrzenny wyraz w części graficznej planu. W konsekwencji ustalenia z części tekstowej i graficznej łącznie pozwalają wyznaczyć miejsca, w których wskazana infrastruktura telekomunikacyjna mogłaby przesłaniać lub stanowić przedpola określonych w planie widoków chronionych, a tym samym miejsca, w których wskazana infrastruktura telekomunikacyjna nie mogłaby zostać posadowiona. Jednocześnie Sąd dostrzega, że tak sformułowane ograniczenia nie pozbawia możliwości lokalizacji na obszarze objętym miejscowym planem infrastruktury telekomunikacyjnej, a z drugiej strony, nie zakłóca otwarć widokowych na charakterystyczne elementy krajobrazu Krakowa. § 9 ust. 5 pkt 2 miejscowego planu określa preferowaną kolorystykę konstrukcji wsporczych anten. Nazwy kolorów i dopuszczalne ich odcienie nawiązują do stosowanych parametrów technicznych barw. Określono odcień koloru : szary , beż, zieleń, a następnie odwołano się do ich jasności i nasycenia , wykluczając te nadmiernie nasycone i jaskrawe. Wbrew twierdzeniom skargi preferencje co do kolorystyki nie dotyczą samych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a jedynie konstrukcji wsporczej, nie mogą być zatem żadną miarą rozumiane jako nakaz ingerencji technicznej w te urządzenia. Jednocześnie zostały określone szeroko, z uwzględnieniem kolorystki najczęściej stosowanej w odniesieniu do tego typu obiektów. Sąd podkreśla, że z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r, poz. 777 ze zm. ) nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury technicznej, a inwestor na podstawie tych przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., chociaż niewątpliwie wprowadzają daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to nie pozbawiają organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej, będących w zgodzie z przywołanymi przepisami u.w.r.u.s.t. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga jednak uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który znowu mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej. W ocenie Sądu treść § 9 ust. 5 uchwały stanowi wynik właściwego ważenia interesów oraz wartości, przedstawionych zarówno w skardze, jak i odpowiedzi na nią. W szczególności wzięto pod uwagę wartości publiczne (niezwykle istotne z punktu widzenia społeczności lokalnej) takie jak zachowanie wysokiego standardu w zakresie ochrony środowiska oraz wysokich walorów przyrodniczych terenu w skali miasta. Te wskazane wartości przeważają w porównaniu z interesem przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, który może swobodnie rozwijać swoją działalność na obszarze planu, jednak z zachowaniem określonych wymogów. Wymogi te nie są na tyle restrykcyjne, by zachowanie ich przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego wiązało się ze szczególnymi uciążliwościami czy nadzwyczajnymi wydatkami. Jak wskazano w prognozie oddziaływania na środowisko – skutki realizacji przyjętych ustaleń planu możliwie pozytywnie oddziaływać będą na środowisko, bowiem między innymi wprowadzono bezpośrednią i długoterminową ochronę przed powstawaniem zabudowy degradującej krajobraz, bezpośrednio i długoterminowo wyeliminowano z obszaru elementy dysharmonijne obniżające wartość krajobrazu, a pośrednio i długoterminowo zachowano istniejące powiazania widokowe. Ustalenia planu umożliwiają zachowanie dotychczasowego charakteru międzywala [...] a tym samym warunkują dalsze pełnienie funkcji przyrodniczych (siedliskowych i jako korytarza ekologicznego). Lokalnie jakość przestrzeni obniża przypadkowa zabudowa. Szczególną wartość posiadają elementy krajobrazu o znaczeniu szerszym opierające się na powiązaniach widokowych z terenami sąsiednimi oraz wgląd w perspektywę koryta [...]. W dokumentacji planistycznej zagadnieniom kształtowania krajobrazu poświęcono dużo uwagi, tak by zrealizować podstawowy cel planu jakim była ochrona i racjonalne wykorzystanie występujących w obszarze wartości przyrodniczo-krajobrazowych i kulturowych, zapewnienie ładu przestrzennego , kontynuacje i kształtowanie powiązań przestrzennych pomiędzy obszarem planu a terenami sąsiednimi. Szczególną wagę przypisano ustaleniom dotyczącym kształtowania zieleni, która musi uwzględniać zachowanie możliwości percepcji widoków (z oznaczonych na rysunku planu punktów i ciągów widokowych) oraz widoków w kierunku B. i S. z ciągów widokowych ulicy [...] Z tych względów w planie szczegółowo określono warunki dotyczące możliwości stosowania określonych materiałów przy budowie obiektów rekreacyjnych, ogrodzeń, kolorystyki elewacji i dachów, ze względu na ochronę krajobrazu wprowadzono również ograniczenia odnośnie lokalizacji obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej (anteny, maszty). /str. 38-39, 48-49 prognozy oddziaływania na środowisko, Kraków luty 2013 r./ Z uwagi na wykazany wysoki stopień nasycenia obszaru skarżonego planu skupiskami zabudowy o różnych funkcjach (zabytkowy fort, stadnina koni, dolina rzeki [...], B. , akademickie kompleksy sportowe), a także terenów zielonych wchodzących w skład miejskiego systemu przyrodniczego, trafną intencją organu planistycznego, jasno sformułowaną w ustaleniach planu, było ustanowienie nakazu, aby stacje bazowe telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Istotne było zabezpieczenie wartości przyrodniczych, krajobrazowych czy kulturowych obszaru przed formami zagospodarowania, które mogą je degradować. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej spółki, że zapisy skarżonego planu naruszają art. 46 tzw. ustawy szerokopasmowej, raz jeszcze podkreślić należy, że ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów historycznych i kompozycyjnych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone i nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tzw. ustawy szerokopasmowej nie pozbawiły organów planistycznych gminy kompetencji do kształtowania przestrzeni publicznej, które wyraża się m.in. w możliwości wprowadzenia zasad i warunków dotyczących lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej. Tym samym nie można w dowolny sposób i bez ograniczeń lokalizować takich urządzeń. Zasady te w żaden sposób nie uniemożliwiają lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej na całym obszarze skarżonego planu. W obszarze skarżonego planu miejscowego, jak również w jego bezpośrednim sąsiedztwie, znajdują się już stacje nadawcze telefonii komórkowej. Art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, aby postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowolnych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. każdego masztu antenowego jaki chciałby zrealizować dowolny inwestor. Jest oczywiste, że urządzenia, czy obiekty telekomunikacyjne nie muszą szpecić krajobrazu, bowiem można je w różny sposób zamaskować, dostosować i wkomponowywać w istniejący krajobraz. Istnieją ku temu różne możliwości techniczne. W planie miejscowym można wprowadzić ustalenia, że obiekty i urządzenia z zakresu łączności publicznej maja być odpowiednio wkomponowane w krajobraz. W związku z powyższym - ze względu na konieczność ochrony walorów widokowych obszaru - w ustaleniach planu trafnie zawarto stosowne nakazy dotyczące przesłaniania bądź kolorystyki, sformułowane według wskazań specjalistów z zakresu urbanistyki i ochrony krajobrazu. Wprowadzone zakazy są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Oczywiste jest, że barwy w odcieniach : szarości, beżu oraz zieleni – jako te zdecydowanie bardziej zgaszone, lepiej komponują się w przestrzeni chronionej od : żywych, mocno nasyconych czy jaskrawych, przyciągających wzrok. W rozpatrywanej sprawie istotna jest też specyfika obszaru objętego planem miejscowym "Małe Błonia", bowiem obejmuje tereny w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...], w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i pełni ugruntowane historycznie funkcje rekreacyjne. Na jego obszarze występują cechujące się wysokimi walorami – dalekie wglądy widokowe, więc stacje telefonii komórkowej nie powinny stanowić elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Kwestionowane ustalenia dotyczą w rzeczywistości ochrony niezabudowanych terenów zieleni oraz ochrony występujących na obszarze powiązań widokowych, co zasługuje na pełną aprobatę. Obszar objęty ustaleniami uchwały stanowią również tereny pracowniczych i rodzinnych ogrodów działkowych oraz fragment założeń zabytkowych fortyfikacji [...] – obecnie wpisanej do rejestru zabytków. W postanowieniach planu wprowadzono uregulowania, aby chronić walory estetyczne otoczenia i krajobrazu. Terminy "przesłanianie" i "przedpole dla widoków" są powszechnie stosowane i nie budzą wątpliwości w zwykłym rozumieniu ich znaczeń. Według Słownika Języka Polskiego PWN, pod red. prof. Witolda Doroszewskiego "przesłanianie" to rzeczownik odczasownikowy oznaczający czynność przesłaniania kogoś lub czegoś. To zasłanianie widoku, światła lub dostępu do czegoś. "Przedpole" - to teren znajdujący się bezpośrednio przed jakimiś pozycjami, stanowiskami lub umocnieniami. To teren znajdujący się w bezpośredniej bliskości czegoś. "Widok" to rzeczownik męskorzeczowny oznaczający widzianą przestrzeń (krajobraz, panorama), wygląd czegoś. To co widzimy z danego miejsca, rozpościerający się obraz. Takie sformułowania zgodne są z zasadami techniki prawodawczej wyrażonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2026.300 t.j. z dnia 2026.03.10) w szczególności zachowano poprawność językową (§ 6). Posłużono się wyrazami albo wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. (§ 7 ust 1). Przepisy zredagowano zwięźle i syntetycznie oraz w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, w sposób w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie regulowanych spraw, co jednoznacznie wyraża intencje prawodawcy (§ 5 pkt 1,2,3). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwestionowane ustalenia planu miejscowego zostały sformułowane z poszanowaniem zasad prawidłowej legislacji, a także w zgodzie z obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały porządkiem prawnym, w szczególności przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz ustawą prawo telekomunikacyjne. Na podsumowanie stwierdzić należy, że zaskarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są obarczone żadnymi z naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności organ gminy nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego, granic władztwa planistycznego, ani też innych przepisów przywołanych w skardze. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.