II SA/Kr 753/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie sprawy ze skarg A. H. i P. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargi oddala. Prezydent Miasta T. decyzją z 8.01.2014 r., na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji A.W. dot. budowy garażu dwustanowiskowego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. w granicy z sąsiednią działką nr [...] obr. [...] . W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 25.06.2012 r. do organu administracji architektoniczno-budowlanej wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w sprawie inwestycji jw. Decyzja Prezydenta Miasta T. z 17.12.2012 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z 15.02.2013 r. WSA w Krakowie wyrokiem z 06.08.2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ podał, że po ostatecznej decyzji Wojewody [...] z 15.02.2013 r. Inwestor – A.W. , zgodnie z prawem mogła rozpocząć roboty budowlane. Roboty budowlane trwają, przedmiotowy obiekt posiada ściany, dach oraz stolarkę okienną i drzwiową, jest otynkowany. Organ wskazał, że podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.01.2011 r. sygn. akt II OW 84/10, iż po zmianie z dniem 26.09.2005 r. przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie straciła na aktualności zasada określona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.11.2001 r. I OPS 9/01, iż powołany wyżej przepis art. 37 ust. 2 przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku gdy nie rozpoczęto robót budowlanych zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Również w doktrynie takie stanowisko jest akceptowane. Od decyzji organu I instancji odwołania złożyli osobnymi pismami A.H. i P.H. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta T. do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniach zarzucili obrazę: - art. 22 § 1 i 3 kpa przez rozpoznanie sprawy przez Prezydenta Miasta T. , w sytuacji zaistnienia sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta T. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i samoistne uznanie się przez Prezydenta Miasta T. za właściwy organ do rozpoznania sprawy, podczas gdy art. 22 Kpa wymienia jako organ władny do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, organ wyższego stopnia, - art. 23 kpa przez rozpoznanie sprawy w sytuacji zaistnienia sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta T. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, podczas gdy jak wynika z art. 23 kpa Prezydent Miasta T. mógł podjąć jedynie czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadomić o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu, a nie wydać ostateczną decyzji, -obrazę przepisu art. 10 § 1 kpa przez dokonanie oględzin, z którego nie sporządzono nie tylko protokołu, ale i notatki urzędowej, w tym zdjęć przedmiotowego budynku, bez udziału odwołujących się, bez powiadomienia ich o terminie tej czynności oraz nie wezwano ich do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, - obrazę przepisu art. 81 kpa przez uniemożliwienie wypowiedzenia się odwołujących się co do zebranego materiału dowodowego - obrazę przepisu art. 105 § 1 kpa przez niepodanie przyczyny, dlaczego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż istnienie sporu kompetencyjnego rozstrzyga się w myśl art. 22 kpa, a nie przez umorzenie postępowania, tym bardziej, że umorzenie dot. decyzji o pozwolenie na budowę, a uzasadnienie postępowania wpadkowego jakim jest spór kompetencyjny. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnili, że Prezydent Miasta T. pismem z 09.12.2013 r. uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 18.12.2013 r. także uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i zwrócił sprawę do rozpoznania Prezydentowi Miasta T. W tej sytuacji Prezydent Miasta T. postanowił, wbrew art. 22 § 1 kpa, rozstrzygnąć wynikły spór kompetencyjny i uznać się za właściwy, po czym sprawę umorzył. A.H. zwrócił dodatkowo uwagę na fakt, że organ kieruje do niego bezpośrednio korespondencję pomijając ustanowionego przez niego pełnomocnika. Wojewoda [...] decyzją z 24.03.2014 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Analizując dołączone do akt sprawy fotografie wykonanego budynku garażu dwustanowiskowego stwierdził, iż jest to obiekt w lokalizacji wynikającej z projektu zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] w T. , gdzie nr 1 oznaczono projektowany budynek garażowy o wymiarach określonych w projekcie gotowym "Murator G 28b", zaadaptowanym przez A.H. w czerwcu 2012 r., który był zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta T. z 17.12.2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z 15.02.2013 r., a następnie uchyloną w postępowaniu sądowym. Właśnie w przedmiotowej sprawie inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję w momencie, gdy dysponował ostateczną decyzją Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę, która została później wyeliminowana z obiegu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zarzuty stron wnoszących odwołania i skargi dotyczą niewłaściwego stosowania przez organ I instancji przepisów prawa procesowego. Strony nie kwestionują jednak faktu, że przedmiotowy garaż został już wybudowany. Dokonywanie ponownych oględzin obiektu jako przeprowadzonych przy udziale wszystkich stron postępowania jest zbędne w sytuacji oczywistości dokonanych już ustaleń organu na potrzeby niniejszego postępowania, które nie może się zakończyć wydaniem pozwolenia na budowę. Gdyby bowiem przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. W konsekwencji oczywistym jest, że pozwolenie na budowę może być udzielone przed rozpoczęciem, a nie już po zakończeniu robót budowlanych. Organ odwoławczy konkludował, że w analizowanej sprawie doszło do sytuacji, w której inwestor został pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę realizując obiekt w czasie, kiedy uchylone decyzje pozostawały jeszcze w obrocie prawnym. W stosunku do takiego inwestora ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę powinno zostać zakończone poprzez jego umorzenie jako postępowanie bezprzedmiotowe, ponieważ nie wydaje się pozwolenia na budowę, gdy obiekt został już wybudowany, a co do prawdziwości tego ustalenia organy, a także strony są zgodne. A.H. i P.H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 28 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa przez niezawiadomienie wszystkich stron postępowania o toczącym się postępowaniu, wbrew Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 06.08.2013 roku, który stwierdził, że w sprawie winny brać udział także właściciele działki nr [...] . Mimo tak wyraźnego wskazania przez Sąd, organ nadal, konsekwentnie pomija właścicieli tej działki, nie zawiadamiając ich jako strony postępowania, naruszenie art. 140 w zw. z art. 107 kpa przez nierozpoznanie zarzutów, podniesionych w odwołaniu do Wojewody [...] , a to naruszenia przez Prezydenta Miasta T. art. 22 § 1 i 3 kpa, art. 23 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 81 kpa, art. 79 kpa, naruszenie art.140 w zw. z art. 107§ 3 kpa przez nierozważenie całości materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności pism, wskazujących, na fakt, iż doszło do sporu kompetencyjnego między Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a Prezydentem Miasta T., art. 234 kpa w zw. z art. 236 kpa poprzez nierozpoznanie skarg złożonych przez skarżących na działania pracowników organu l instancji. W uzasadnieniach wskazali, że stan faktyczny przedstawiony przez Wojewodę [...] powiela stan faktyczny opisany w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta T . Organ odwoławczy pomija fakt uznania się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy przez Prezydenta Miasta T. i przekazanie sprawy do Powiatowego Nadzoru Inspektoratu Budowlanego w T. w dniu 09.12.2013 r., jako do organu właściwego do załatwienia sprawy oraz uznanie się za niewłaściwy tego organu oraz zwrot w dniu 18.12.2013 r. sprawy Prezydentowi Miasta T. A zatem doszło do sporu kompetencyjnego który nie został zgodnie z przepisami rozstrzygnięty. Skarżący podkreślili, że w piśmie z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18.12.2013 r. nie ma żadnej sugestii o umorzeniu postępowania. Wręcz przeciwnie, istnieje stwierdzenie, że PINB nie jest właściwy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, tylko Prezydent Miasta T., bo wniosek ten nadal nie został rozpoznany. Wojewoda [...] nie rozpoznał również zarzutu nieprzeprowadzenia zgodnie z art. 10 kpa i art. 79 kpa oględzin, w formie przez prawo nieprzewidzianej. Oględziny przeprowadzone przez Prezydenta Miasta T. dokonano przy "okazji" wizji w terenie, w innej sprawie, a nadto nie sporządzono ani protokołu, ani nawet notatki urzędowej z tych oględzin, dołączono do akt sprawy zdjęcia wykonane przez nie wiadomo jaką osobę, gdzie i kiedy, nie zawiadomiono stron o miejscu i czasie dokonania oględzin, a przez co uniemożliwiono stronom wypowiedzenie się co do przedmiotu oględzin. Skoro przepisy prawa przewidują, że strony mogą się wypowiedzieć co do przedmiotu oględzin w trakcie przeprowadzania oględzin, to podnoszenie przez Wojewodę [...] , że skarżący nie wypowiedzieli się co do przedmiotu oględzin, a więc uznają, że taki jest stan faktyczny, jest naruszeniem przez Wojewodę [...] w/w przepisów. Ponadto Wojewoda [...] nie rozpatrzył załączonych skarg, które winien rozpoznać w trybie art. 234 kpa w zw. z art. 236 kpa, pomijając ich treść i zaniedbania pracowników organu l instancji milczeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skargi nie zasługują na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz równie inne sady i inne organy państwowe, w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W konsekwencji orzekające w sprawie organy tj. Prezydent Miasta T. i Wojewoda [...] , których decyzje kontrolował WSA w Krakowie w postępowaniu zakończonym wydaniem wyroku z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 600/13 związane były ww. prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie, uchylającym decyzję Wojewody [...] z 15. 02. 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 17.12.2012 r., którą udzielono inwestorce A.W. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul [...] w T. Organ I instancji był zatem jako organ administracji architektoniczno-budowlanej organem właściwym do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej wyżej wskazanym wyrokiem WSA w Krakowie z 6. 08. 2013 r., w którym sąd przesądził, że przedmiotowe pozwolenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze należy jednak podkreślić, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji ustalił, iż inwestorka przystąpiła do wykonywania przedmiotowego garażu i na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej tj. 8 stycznia 2014 r. stwierdzono, że przedmiotowy garaż posiada ściany, dach, stolarkę okienną i drzwiową oraz jest otynkowany. W tym miejscu należy podkreślić, że powyższe ustalenia nie są sporne pomiędzy stronami oraz , że potwierdza to przedłożony w aktach administracyjnych sprawy materiał zdjęciowy sporządzony 2 stycznia 2014 r. W takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo zastosował normę z art. 105 § 1 kpa i umorzył postępowanie gdyż stosownie do ww. przepisu gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. A zatem także decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odpowiada prawu. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji prawidłowo wskazano, że pozwolenie na budowę obejmujące prace już zrealizowane nie mogłoby zostać wydane, a zatem postępowanie w tym zakresie musiało zostać umorzone. Należy podkreślić, mając na uwadze przepis art. 37 ust 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. – Prawo budowlane, że decyzja w przedmiocie nowego pozwolenia na budowę zamierzonego pierwotnie obiektu może zostać wydana jedynie w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte, natomiast gdy zostały już zrealizowane - w części lub w całości- pozwolenie na budowę w odniesieniu do tych robót nie może zostać wydane. W sytuacji gdy jedynie część robót została zrealizowana na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, niezbędna jest ocena wykonanych robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 2 w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 , albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych, a zatem przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie – wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie toczące się w tym zakresie winno z mocy art. 105 kpa zostać umorzone (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8. 05. 2012 , sygn.. akt II SA/Bd 110/2 , LEX 1285038). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy organ administracji architektoniczno - budowlanej I instancji był zobowiązany po uprawomocnieniu się wyroku WSA z 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 600/13 do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...] obr. [...] w T. , a po stwierdzeniu, że garaż ten został wykonany ( w całości lub w części) – prawidłowo zakończył w tym zakresie postępowanie poprzez jego umorzenie i wskazał jednocześnie, że po umorzeniu przedmiotowego postępowania będzie się toczyć postępowanie przed organem nadzoru budowlanego właściwym do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa Budowlanego. W efekcie nie można uwzględnić zarzutu, że niewłaściwy organ orzekał w sprawie, jak również zarzutu, iż w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 22 i 23 kpa ponieważ pomiędzy Prezydentem M. T. i Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. doszło do sporu kompetencyjnego. W ocenie Sądu pomiędzy ww. organami sporu kompetencyjnego nie było natomiast organy te realizując zasadę z art. 19 kpa zobowiązującą organy administracji publicznej do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej prawidłowo ją zastosowały nie wdając się w spór. A zatem nie zachodziła konieczność zastosowania normy z art. 23 kpa. Mając na uwadze zarzut naruszenia przepisu art. 28 kpa w sprawie dotyczącej przedmiotowego pozwolenia na budowę trzeba wskazać, iż przepis ten nie znajduje zastosowania, gdyż wyłącza go norma z art. 28 ust 2 ustawy z 7.07. 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), zgodnie z którą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że z samego faktu, iż jeden z właściciel działki sąsiadującej z działką inwestora nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania nie wynika naruszenie obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Niezależnie od powyższego w sytuacji nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania znajduje zastosowanie norma z art. 61 § 1 ust. 4 kpa pozwalająca na wznowienie postępowania w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nierozważenia całości materiału dowodowego i nieprawidłowości uzasadnienia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia normy z art. 10 § 1 kpa trzeba wskazać, iż zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas gdy strona wykaże, ze uchybienie w tym zakresie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tego w niniejszej żaden ze skarżących nie wykazał. Powyższe stanowisko reprezentowane w orzecznictwie w całości podziela Sąd w składzie orzekającym w sprawie (por. wyrok WSA w Kielcach z 8 .05. 2014 sygn. II SA/Ke 255/14, Lex 1467823, wyrok WSA w Olsztynie z 19. 12. 2013 r., sygn. II SA/Ol 1045/13, Lex 1414026). Natomiast Sąd nie może w tym miejscu odnieść do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących nierozpoznania przez organy skarg złożonych na działania pracowników organów I instancji, gdyż wykracza to poza zakres sprawy rozpoznawanej przez Sąd. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.