II SA/Kr 753/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony oddala skargę Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po rozpatrzeniu wniosku P. N. odmówił uwzględnienia zarzutu wynikającego z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. wykonanie lub umorzenie w części lub w całości obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienia obowiązku i uznał za nieuzasadniony zarzut wynikający z art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. błędu co do osoby zobowiązanego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne do którego zostały złożone wskazane powyżej zarzuty prowadzone jest w celu wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia 29 sierpnia 2017 roku wystawiony na zobowiązanego P. N., dotyczący zaległości z tytułu opłaty za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w wysokości 688,90 zł (należność główna) za okres od 2014 do 2016 roku. Dalej, w obszernym uzasadnieniu faktycznym postanowienia organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia 27 grudnia 2006 roku jest ostateczna i zezwala wnioskodawcy na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczych położonych w miejscowości M. gm. W. W. działki nr [...] wnioskodawcy firma A w celu budowy drogi dojazdowej do zamierzonych inwestycji. Przedmiotowa decyzja administracyjna ustaliła opłatę za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczych płatną przez okres 10 lat począwszy od roku 2007. Wskazano, że sprawie brak jest możliwości wydania nowej decyzji obciążającej nabywcę opłatami rocznymi, skoro obowiązek opłat i należności związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a nie z decyzji administracyjnej, a zmiana osoby zobowiązanej do uiszczenia opłat odbywa się w trybie regulowanym prawem cywilnym. Obowiązek uiszczania opłaty rocznej przechodzi na nabywcę z mocy prawa. W kwestii zarzutu nieistnienia obowiązku organ egzekucyjny zaznaczył, iż w obrocie prawnym obowiązuje ostateczna decyzja administracyjna z dnia 27 grudnia 2006 roku, która określa obowiązek uiszczania opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Na to postanowienie, w ustawowym terminie zażalenie złożył P. N.. Wskazał, że obowiązek zapłaty opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie przeszedł na niego w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie jest więc osobą zobowiązaną do jej zapłaty a tym samym zasadny jest zarzut błędu co do osoby zobowiązanego i zarzut nie istnienia obowiązku. Zdaniem żalącego udział w prawie współwłasności nieruchomości nie stanowi zbycia gruntu w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Do uiszczenia opłat rocznych zobowiązany jest deweloper. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1/ wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2/ odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3/ określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4/ błąd co do osoby zobowiązanego; 5/ niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6/ niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7/ brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8/ zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9/ prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10/ niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Odnosząc się do treści zarzutu podniesionego w zażaleniu Kolegium wskazało, że w przepisie art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostało wprowadzone rozróżnienie między podstawą prawną egzekwowanego obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3) i podstawą prawną prowadzenia egzekucji (art. 27 § 1 pkt 6.). Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć powołanie decyzji lub postanowienia albo innego rodzaju rozstrzygnięcia, z mocy których na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisu prawa - wskazanie aktu prawnego, miejsca jego publikacji oraz numeru (oznaczenia) przepisu nakładającego obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że nie jest konieczne wskazywanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana decyzja nakładająca obowiązek. Kolejno, wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych , osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W myśl ust. 3 ww. przepisu, w razie zbycia gruntów, co do których wydano ww. decyzje o wyłączeniu, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Również w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający w obu przypadkach jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę (ust. 4). Interpretacja przepisu art. 12 ust. 4 ustawy, dokonana na gruncie doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/09, LEX nr 646082, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 152/11, LEX nr 1088167, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 729/11, LEX nr 1153721), wskazuje jednoznacznie, że zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat rocznych odbywa się w trybie regulowanym, przez przepisy prawa cywilnego. Przepisu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiują bowiem na swój użytek pojęcia "zbycie gruntów" (w art. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawierającym definicje użytych w niej pojęć, termin "zbycie gruntów" nie występuje). W celu prawidłowego zastosowania art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy odwołać się więc do przepisów kodeksu cywilnego regulującego kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności - art. 155 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Chodzi więc o prowadzące do tego umowy (w tym akty notarialne), decyzje administracyjne itp. Z ww. definicji wyłączone jest natomiast nabywanie i zbywanie nieruchomości w drodze pierwotnej, np. w rezultacie nacjonalizacji, uwłaszczenia, wywłaszczenia; komunalizacji mienia, spadkobrania. Biorąc pod uwagę powyższe trzeba wiec uznać, że w zaistniałym stanie faktycznym nastąpiło zbycie gruntów w rozumieniu prawa cywilnego. Bowiem na odwołującego przeniesiono udział we współwłasności. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. N. zarzucając naruszenie: 1/ art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zbycie udziału w prawie współwłasności nieruchomości stanowi zbycie gruntu w rozumieniu tego przepisu i w wyniku tej błędnej wykładni prawa materialnego następnie wadliwe zastosowanie art. 34 ust. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia 30 listopada 2018 r. podczas gdy zasadne było wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest decyzja odmawiająca uwzględnienia zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu nieistnienia obowiązku. W ocenie skarżącego fakt nabycia przez niego udziału we współwłasności nieruchomości wyłączonej z produkcji rolnej nie jest zbyciem gruntów w rozumieniu art. 12 ust 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego nie przeszedł na niego obowiązek uiszczania opłaty za to wyłączenie. Stanowisko to nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione taksatywnie w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dale; u.p.e.a.) co oznacza, że zarzuty można wnieść tylko z przyczyn w przepisie tym określonych. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1/ wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2/ odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3/ określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia o którym mowa w art. 3 i 4, 4/ błąd co do osoby zobowiązanego, 5/ niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6/ niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7/ brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8/ zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9/ prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10/ niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (wymogi treści tytułu wykonawczego). Zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym obejmuje sytuacje kiedy, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2014 r. II FSK 315/12,, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r. II FSK 1377/08). Należy więc przyjąć, iż nieistnienie obowiązku o którym mowa w art. 33 ust 1 § pkt 1 ustawy to sytuacja kiedy na skutek zdarzenia prawnego zaistniałego po wydaniu tytułu wykonawczego, zobowiązanie z niego wynikające wygasło – nie istnieje. Uznając stanowisko skarżącego za uprawnione należało by jednocześnie uznać, iż zobowiązanie do uiszczenia opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowej nieruchomości wygasło na skutek przeniesienia własności tej nieruchomości na skarżącego i inne podmioty w drodze darowizny, w efekcie czego powstałą współwłasność ułamkowa. Stanowiska takiego nie da racjonalnie uzasadnić. Zgodnie dyspozycją art. 12 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Z kolei przepis art. 14 ust. 4 w/w ustawy stanowi, iż w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż obowiązek wnoszenia opłat i należności związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej wynika bezpośrednio z przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej, a zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat odbywa się w trybie regulowanym prawem cywilnym. Tak więc obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa i nie jest uzależniony od uprzedzenia nabywcy o przejściu na niego zobowiązania przez zbywcę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. II SA/Wr 563/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r. II SA/Wr 729/11. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. II GSK 1104/15 ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera definicji pojęcia "zbycie gruntów", o jakim mowa w cyt. wyżej art. 12 ust. 4 ustawy, tym samym należy się odwołać do przepisów prawa cywilnego regulujących kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności (art. 155 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). W artykule 155 k.c. jest mowa, że umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Jak wynika z art. 195 K.c. własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Współwłasność jest zatem formą własności rzeczy, z którą to władnością wiążą się prawa, ale też ciężary, w tym te wynikające z obowiązku ponoszenia danin publicznych. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. II GSK 1104/15 roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym. Roczna opłata stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów danina ta obciąża podmiot, który dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub nabywcę gruntu, którego wyłączenia z produkcji rolnej dokonano. Nabywcą zaś jest tak właściciel jak i współwłaściciel danej nieruchomości nazwanej w ustawie gruntem. Fakt, że ustawa posługuje się terminem "grunt" nie definiując tego pojęcia, nie ma żadnego znaczenia. Termin ten nieobcy jest prawu cywilnemu i immanentnie jest związany z nieruchomością. Dla przykładu: nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 K.c). Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 K.c.). Grunt w rozumieniu art. 12 ust 1 oraz ust 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to nic innego jak nieruchomość lub jej część z wyłączeniem budynków w rozumieniu art. 46 K.c. Nabycie własności tej nieruchomości (gruntu) w jakiejkolwiek formie, jeżeli wcześniej wyłączona została z produkcji rolnej, skutkuje przejściem z mocy prawa obowiązku uiszczania daniny publicznej, jaką jest opłata, o której mowa w art. 12 ust 1 i ust 4 ustawy, przez nabywcę lub nabywców tej nieruchomości. Wygaśnięcia tego obowiązku nie przewiduje żaden przepis a z art. 12 ust 4 wyraźnie wynika, że podmiot, który nieruchomość wyłączył z produkcji rolnej a następnie ją zbył zwolniony jest z obowiązku ponoszenia tego ciężaru – nie zachodził więc także przypadek o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.