II SA/Kr 766/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R.P. , E.K. , J.P. , P.A.P. , A.P. i T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 6 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących R.P., , E.K. , J.P. , P.A.P. , A.P. i T.P. kwotę 257 / dwieście pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] Burmistrza B. ustalił na wniosek P.Z. warunki warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży jednostanowiskowych o konstrukcji betonowej, murowanej lub stalowo-blaszanej, na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w B. , w granicy z działką nr 3 . W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust.1- 5 w związku z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., zaś w uzasadnieniu wskazał na spełnienie wymaganych przepisami warunków wydania takiej pozytywnej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania P.S. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją znak [...], z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.), a także § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ) uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja wymaga uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. Wskazało, że organ pierwszej instancji pominął w sprawie następców prawnych właściciela działki nr 3 – J.P. Nadto, za następcę prawnego zmarłej właścicielki działek nr 4 i nr 3 – M.M. w postępowaniu uznał za K.W. , nie wiadomo jednak na jakiej podstawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będą mieć zastosowanie na etapie postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę. Odnośnie naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska, to kwestie te nie mogą w być w niniejszej sprawie wzięte pod uwagę, albowiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zajmuje się - co do zasady - wpływem inwestycji na środowisko. Z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby teren działek nr 1 i nr 2 w B. , jak również działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, zaliczony został do terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi lub też terenów na których występują te ruchy. Rozpoznając sprawę ponownie, Burmistrz B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] ustalił analogicznie jak uprzednio warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując podobne podstawy i motywy wydanego rozstrzygnięcia. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak [...], w wyniku odwołania wniesionego przez P.P. , a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji kasacyjnej Kolegium podało art. 138 § 2 k.p.a. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), zaś uznając odwołanie za częściowo uzasadnione wskazało na następujące okoliczności. Z brzmienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie lokalizuje się danego przedsięwzięcia w terenie. Umiejscowienie inwestycji następuje w projekcie zagospodarowania terenu, a ten projekt dołączyć należy do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Błędnie zatem organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy ze wskazaniem, że lokalizacja zespołu garaży ma mieć miejsce w granicy z działką sąsiednią. Organ ustalający warunki zabudowy nie może wkraczać w kompetencje zastrzeżone dla innego organu administracji publicznej. W zaskarżonej decyzji zawarto warunek, że projekt budowlany powinien być opracowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690). Zatem to organ administracji architektoniczne - budowlanej badając sporządzony projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu będzie uprawniony do oceny, czy projekty te spełniają wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury również w zakresie odległości planowanych budynków garażowych od granicy działki sąsiedniej. Drugim z powodów uchylenia zaskarżonej decyzji był sposób sporządzenia jej części tekstowej. Mianowicie, prawdopodobnie na skutek błędu w wydruku, w pkt 8 decyzji brakuje fragmentu tekstu. Jedna strona kończy się podaniem numerów działek, a druga rozpoczyna od słów "[...]". Tymczasem pkt 8 w tej części, w której pominięto część tekstu, zawiera istotne wskazania, że działki objęte wnioskiem znajdują się w granicach byłego obszaru [...]. To ustalenie powoduje z kolei, że do terenu inwestycji nie odnoszą się przepisy obowiązujące dla obszarów górniczych, a w szczególności obowiązek uzgodnienia realizacji inwestycji z właściwym organem nadzoru górniczego (art. 53 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odnośnie zarzutów dotyczących ruchów mas ziemi i ochrony środowiska, Kolegium powtórzyło rozważania, zawarte w swojej poprzedniej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz B. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...], na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust.1- 5 w związku z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił na rzecz P.Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży jednostanowiskowych o konstrukcji betonowej, murowanej lub stalowo-blaszanej, na działkach nr 1 i nr 2 przy ul. [...] w B. , w granicy z działką nr 3 W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ponieważ dla wskazanego we wniosku terenu Gmina Miasta B. nie posiada aktualnie prawnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie zespołu 16 garaży w granicy z działką sąsiednią wymaga ustalenia warunków zabudowy . Złożony przez P.Z. wniosek, zmieniony pismem z dnia 9 czerwca 2008 r., spełnia warunki określone w art. 52 ust. 2 powyższej ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.z Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o których mowa w § 3 ust.1, zawierające cześć tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji (§ 9 ust. rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, w/w (§ 9 ust. 3 rozporządzenia ). Rozstrzygnięcie niniejszej decyzji oparto na materiałach planistycznych, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. , który utracił ważność, analizie przepisów szczególnych oraz wynikach analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego wokół przedmiotowych działek "obszaru analizowanego". Z przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzyskanych dokumentów wynika, że warunki przewidziane treścią art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy, konieczne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zostały spełnione. Objęte wnioskiem P.Z. działki znajdują się przy ul. [...], przecznicy ul. [...]. W jej sąsiedztwie położone są działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane garażami, tj. w sposób pozwalający uznać, że zgodnie z art.61 ust.1 pkt 1, zamierzenie stanowi kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji garaży, jako uzupełnienia funkcji usługowej i mieszkaniowej. Powołane wyżej wyniki analizy terenu przeprowadzonej przez architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego urbanistów dają podstawę do przyjęcia, że - co do zasady - planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji garaży. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 2 ustawy, albowiem działki nr 1 i nr 2 mają zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. [...] -.drogi powiatowej, poprzez drogę wewnętrzną Gminy Miasta B. - ul. [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie działek inwestycji jest wystarczające dla objętego wnioskiem zamierzenia - budowy garaży - tym samym wypełniony jest warunek zawarty w art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy. W odniesieniu do kolejnego warunku, przewidzianego treścią art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy, uzależniającego wydanie decyzji od tego, aby teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1, należy wskazać, że działka nr 1 (o pow. 0,0213ha) figuruje w wypisie z rejestru gruntów jako : dr - drogi, natomiast działka 2 (o pow.0,0560 ha ) figuruje w wypisie z rejestru gruntów jako: B - tereny mieszkaniowe. Teren inwestycji posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze udzieloną do poprzednio obowiązującego planu, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia 3 czerwca 1992r. (Dz. Urz. Woj.[...] ), w myśl którego teren inwestycji znajdował się w obrysie o symbolu [...] , tj. terenie zieleni niskiej i wysokiej z dopuszczeniem lokalizacji zespołu garaży stałych. Burmistrz B. wskazał dalej, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, ponieważ w zmienionym od 8 lipca 2009r. § 12 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczono sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - zatem spełniony jest warunek art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy. Teren spełnia zatem warunki planistyczne określone w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze względu na położenie działek na terenie podlegającym wpływom kopalni, wystąpiono również o opinię do Kopalni [...]" z siedzibą w B. - w likwidacji i uzyskano wyjaśnienia w piśmie : [...] z dnia 5 maja 2008 r. Ze względu na obsługę komunikacyjną działek planowanej inwestycji dostępnej z ul.[...] poprzez przecznicę nazwaną ul. [...], decyzję wydano po uzgodnieniu stanowiska w tej sprawie z Zarządcą ulicy - Wydziałem Architektury, Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miejskiego w B. Nadto ustalono, że zarząd majątkiem masy spadkowej po zmarłym dnia 17 stycznia 1987 r., a więc przed dniem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, J.P. , któremu przysługiwałoby prawo strony, sprawuje P.P. , opłacając podatek od nieruchomości za działkę nr 3 położoną przy ul. [...] w B . Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi, bowiem w dniu wydania decyzji obowiązują zmienione od 8 lipca 2009 r. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czyli jedne z przepisów techniczno-budowlanych, wymienionych w art. 5 ust.1 Prawa budowlanego. Z tych przepisów wynika, że umiejscowienie inwestycji bezpośrednio przy granicy jest dopuszczone, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Charakter inwestycji, stanowiącej uzupełnienie istniejącego zagospodarowania terenu, nie ma wpływu na walory krajobrazowe. Od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] P.P. wniósł w terminie odwołanie, w którym domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy negatywnie załatwiającego wniosek inwestora. W odwołaniu zarzucał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w oparciu o zmanipulowaną analizę istniejącego stanu zagospodarowania i funkcji przedmiotowego terenu (Załącznik Nr 2 do Decyzji). Ignoruje obowiązujące ustawowo warunki dotyczące lokalizacji inwestycji, nie liczy się z istniejącą zabudową, której funkcja jako działki sąsiedniej - wyklucza zamierzoną inwestycję, co powinno skutkować odmową wskazania wnioskowanej lokalizacji. Za to jednostronnie w rozległymi dobranym celowo "obszarze analizowanym" uwypukla spreparowaną argumentację za lokalizacją w tym miejscu garaży, czego dokonano na zamówienie i w interesie wnioskującego inwestora. W opisowej i rysunkowej części decyzji występuje zdumiewająca przychylność administracji publicznej dla komercyjnego przedsięwzięcia bogatego inwestora, usiłującego na zakupionej działce położonej na terenie budownictwa mieszkaniowego uzyskać lokalizację zespołu garaży dla samochodów osobowych do wynajmowania, całkowicie pomijając sąsiedztwo budynków mieszkalnych i interes prawny skarżącego jako właściciela sąsiedniej działki z położonym na niej budynkiem mieszkalnym. Skarżący przywołał poglądy literatury, zgodnie z którymi nie można wydać decyzji lokalizacyjnej, jeśli na działce sąsiedniej znajduje się zabudowa innego rodzaju niż wnioskowana. stopniu manipulowania prawem przez Burmistrza Miasta B. świadczy wydanie przedmiotowej, niekorzystnej dla niego decyzji - w następnym dniu po uchwaleniu przez Radę Miasta planu miejscowego dla tej części miasta, czyli licząc na uprawomocnienie się tej decyzji przed opublikowaniem uchwały. P.P. podnosił, że zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy należy określać wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji wynikającej z działki sąsiedniej. Jego zdaniem określenie sąsiedni winno oznaczać - "znajdujący się obok", "przyległy" - zatem dla ustalenia warunków zabudowy dla działki wnioskodawcy nr 2 działkami "sąsiednimi" są: droga o numerze działki 5 i 2 działki z domami mieszkalnymi, co w sposób oczywisty wyklucza możliwość zgodnego z prawem ustalania na działce numer 2 warunków zabudowy dla zespołu garaży. Organ wydający decyzję całkowicie zignorował wymóg prawa w tym względzie, a dla przedstawienia zmanipulowanej argumentacji za lokalizacją garaży w tym miejscu wyznaczył olbrzymi "obszar analizowany", poszukując w nim właśnie garaży, a m.in. w odległości ok. 100 m na Osiedlu [...] czy pod plebanią, czy też od strony zachodniej ulicy [...]. Wszystkie te "wskazania" z decyzji są bezprzedmiotowe dla sprawy, gdyż o tym, co może być zlokalizowane pomiędzy dwoma działkami z zabudową mieszkaniową przesądza w/g prawa właśnie ta i tylko ta zabudowa, jako "sąsiednia". Taka jest też wykładnia prawa w komentarzach do ustawy w zakresie pojęcia "działki sąsiedniej" : jest nią działka dostępna z tej samej drogi i przylegająca bezpośrednio do granicy działki, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zarzucił dalej iż zaskarżona decyzja nie realizuje wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartych w decyzji [...] z dnia [...] września 2009 r. i w tym zakresie określa błędnie , że lokalizacja zespołu garaży ma mieć miejsce w granicy z działką sąsiednią. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może zostać podjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł również K.W. , podnosząc, że sprzeciwia się planom zabudowy działek nr 2 i 1 . Skarżący wyjaśnił, że jego działki graniczą z terenem inwestycji. Jako rolnik uprawia na nich drzewa owocowe, a w przyszłości planuje poszerzenie upraw o krzewy owocowe. Jest przeciwny zabudowie terenu garażami, gdyż spowoduje to zwiększenie zanieczyszczenia środowiska spalinami, pyłami i metalami ciężkimi. Podniósł też, że jego działki są ustawicznie zaśmiecane przez właścicieli już istniejących garaży pojemnikami po smarach, farbach i innych środkach konserwacji pojazdów oraz zużytymi częściami samochodowymi. Na stan zanieczyszczenia powietrza wpływa również bardzo niekorzystnie ruch pojazdów na ulicy [...] oraz obwodnicy - graniczących z jego posiadłością. Po rozpoznaniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak [...], na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych ( Nr 198, poz. 1925) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Orzekając w ten sposób nawiązało do art. art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Jak wyjaśniło, zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego urbanistów pod nr [...] wynika, że w analizowanym obszarze znajdują się budynki garaży murowanych w zabudowie szeregowej (3) posiadające jedną kondygnację naziemną i dach jednospadowy płaski. Na działce nr 3 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o jednej kondygnacji naziemnej usytuowany w granicy z działką nr 2 . Z kolei na działce sąsiedniej nr 4 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o jednej kondygnacji naziemnej oraz budynek gospodarczy, oba w średnim stanie technicznym. W odległości ok. 15m od ul.[...] po stronie działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się skarpa o wysokości ok. 6 m. Również po przeciwnej stronie ulicy, za istniejącym zespołem garaży znajduje się wysoka na 9 m skarpa. W analizie ustalono również gabaryty znajdujących się w obszarze analizowanym budynków, wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek oraz szerokości elewacji frontowych budynków, kąty nachylenia dachów i powierzchni zabudowy tych budynków. Biorąc pod uwagę ustalenia dokonane w analizie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie występuje kontynuacja funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowo ustalił wymagania określające parametry, w tym gabaryty i formę architektoniczną obowiązujące w przypadku nowej zabudowy, tj. budowy garaży. Wskazać bowiem należy, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki garaży murowanych w zabudowie szeregowej, co przesądza tym samym o możliwości przyjęcia kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym. Z kolei opisane w analizie gabaryty tych garaży pozwalają na określenie gabarytów, form architektonicznych oraz pozostałych cech charakterystycznych dla przyszłych garaży. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 również jest spełniony, albowiem działki stanowiące teren inwestycji przylegają do ul. [...], mającej z kolei połączenie z ul. [...], która to ulica jest drogą publiczną. Istniejące uzbrojenie, a w szczególności sieć elektroenergetyczna znajdująca się przy ul. [...], jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren działek nr 1 i 2 uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze udzieloną w trakcie sporządzania poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. , a zatem warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy również jest spełniony. Brak jest również, w świetle akt sprawy przepisów odrębnych, które sprzeciwiałyby się realizacji inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania P.P. Kolegium wskazało, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób prawidłowy, zgodny z § 3 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kwestia zgodności inwestycji z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) wyjaśniona została wyżej. Powodem dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią było to, że na sąsiedniej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny zamieszkiwany przez skarżącego, który również zlokalizowany jest w granicy z obecnym terenem inwestycji. Z części graficznej decyzji wynika, że do budynku mieszkalnego przylega budynek będący obecnie w złym stanie technicznym, który ma zostać rozebrany, a w jego miejsce wybudowany zostanie zespół garaży również przylegający do istniejącego budynku mieszkalnego. Jeżeli chodzi o ochronę interesów skarżącego dotyczących możliwości negatywnego oddziaływania budynków garażowych na budynek mieszkalny, to wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji zawarto warunek, z którego wynika, że ściana garażu od strony granicy z działką nr 3 (na której znajduje się budynek mieszkalny) musi przylegać całą powierzchnią do ściany budynku istniejącego na tej sąsiedniej działce i spełniać wszelkie wymogi wynikające z przepisów odrębnych (np. ochrony p.poż). Dla wydania warunków zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, że obecnie teren inwestycji objęty jest ustaleniami projektowanego planu miejscowego, który to plan nie wszedł jeszcze w życie z uwagi na brak jego publikacji. W przypadku, gdy plan miejscowy wejdzie w życie a jego ustalenia będą inne niż ustalenia obecnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ( art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy). Odnosząc się do odwołania K.W. Kolegium podało, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska nie mogą w być w niniejszej sprawie wzięte pod uwagę, albowiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zajmuje się co do zasady kwestią wpływu inwestycji na środowisko. W sytuacji, gdy na skutek istnienia zespołu garaży już dochodzi do "zanieczyszczenia powietrza spalinami, pyłami i metalami ciężkimi", to odwołujący się może zwrócić się do organów zajmujących się ochroną środowiska o zbadanie poziomu zanieczyszczeń oraz hałasu, który powstaje w związku z funkcjonowaniem zespołów garaży. Natomiast brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że hipotetycznie na skutek zwiększenia ilości garaży nastąpi wzrost poziomu emisji zanieczyszczeń oraz hałasu. Ziszczenie się nawet tego warunku może co najwyżej spowodować określenie przez właściwy organ dopuszczalnych poziomów emisji zanieczyszczeń oraz hałasu oraz nałożenia na podmioty emitujące zanieczyszczenia lub hałas ograniczeń emisyjnych. Nie może natomiast prowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przesłanki wydania decyzji określone są w art. 61 ust.1 i w przypadku spełnienia tych przesłanek brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2010 r., znak [...] P.P. domagał się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadniając powyższe wskazywał na całkowite pominięcie zasad ustanowionych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nakazuje uwzględnić zwłaszcza prawo własności, zaś w tym zakresie fakt, że na działkach "sąsiednich" w stosunku do działek nr 2 i nr 1 istnieją budynki mieszkalne, a nie garaże. Najbliższe garaże są zlokalizowane po drugiej stronie ulicy, która jako działka drogowa ma oznaczenie 5 , zatem nie są to działki "sąsiednie". Istniejącą zabudowę garażową nawet Burmistrz Miasta B. nie traktował jako "sąsiednią", gdyż właściciele tych garaży z drugiej nie byli stronami postępowania. Również nie są "sąsiednie" garaże przylegające do plebanii położonej naprzeciwko domu skarżącego, ale po drugiej stronie ulicy, czy też garaże pokazane w załączniku na pobliskim osiedlu mieszkaniowym, lecz w odległości ponad 100 m od przedmiotowej lokalizacji. Kolegium zafałszowało istniejący stan zabudowy, widząc "kontynuację funkcji", która nie jest sąsiednią dla działki nabytej przez inwestora, a nie zauważając, że z jego działką graniczy budynek mieszkalny skarżącego. W istniejących warunkach zabudowy ul. [...] Kolegium winno było wskazać organowi pierwszej instancji, że na przedmiotowej działce występują warunki wyłącznie dla zabudowy budynkiem mieszkalnym, gdyż nie istnieje podstawa prawna do zmiany sposobu użytkowania terenu z prawej strony tej ulicy. W sprawie wyznaczono obszar analizowany tak, by uwidocznić zespół garaży indywidualnych oraz dobudowanych do plebanii, a zlokalizowanych z drugiej, przeciwległej strony ulicy, satysfakcjonując inwestora, który dla celów komercyjnych chce wskazania lokalizacyjnego pomiędzy zabudową mieszkaniową. Uwzględniając art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przedmiotowa zabudowa winna stanowić kontynuację kontynuującej zabudowy na działce skarżącego tak co funkcji, jak i formy zabudowy oraz innych parametrów. Na to, że obszar analizowany winien być wyznaczany spełniając taki warunek ustawowy - wskazuje §--3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowiąc o dokonywaniu analizy stanu istniejącego zagospodarowania terenu w promieniu min. 50 m z uwagi na rozległy interes prawny sąsiadów, wywoływany nowoprojektowana zabudową. Obszar analizowany traci zresztą znaczenie w zaskarżanej sytuacji terenowej, kiedy nowoprojektowana zabudowa nie tylko wprost sąsiaduje z istniejącymi budynkami mieszkalnymi, ale nawet proponuje się, by garaże przylegały do ściany szczytowej budynku skarżącego, wyznaczającej granicę działki. P.P. zaznaczył, że w swoim odwołaniu szeroko opisał znaczenie określenia "działka sąsiednia" wskazując, że określa się tym pojęciem działkę bezpośrednio przylegającą do terenu, dla którego ustala się |' warunki zabudowy - co zostało sprowadzone do kategorii "dobrego sąsiedztwa", zamiast do wymogu ustawowego. Sporne ustalenie lokalizacyjne godzi w zasady współżycia społecznego, gdyż zrównuje wyloty kilkunastu samochodowych rur wydechowych z oknami pomieszczeń z przeznaczonych na stały pobyt ludzi i przez to jest rażącym bezprawiem urzędników administracji publicznej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w swoim brzmieniu podstawowym przewidywało okoliczności opisane w § 12 ust. 10, niedopuszczające sytuowania budynków przy granicy działki z sąsiednim budynkiem mieszkalnym, a do których z uwagi na dużą uciążliwość można zaliczyć również garaże. Liberalizacja tego ograniczenia w nowelizacji rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2004 r. zmienia ten zapis do brzmienia w § 12 ust. 7. Jednakże decyzje organów administracji publicznej całkowicie pomijają w ustaleniach warunków zabudowy odniesienie wymaganych odległości między budynkami z § 12 ust. 1 do wymagań zawartych w § 271 w zakresie usytuowania budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Jest błędem Samorządowego Kolegium Odwoławczego pogląd, że zastosowanie tego przepisu nastąpi dopiero w projekcie budowlanym, gdyż ta faza projektowania realizuje się ściśle według wskazań poprzedzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło też części odwołania, w którym zarzucił nierespektowanie przez organ pierwszej instancji orzeczenia Kolegium z uprzedniego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało wówczas, że Burmistrz Miasta B. zaprojektował już 16 garaży, zamiast ogólnie wskazać przeznaczenie działki inwestora. Dokonany obecnie zabieg uniemożliwia już jakąkolwiek analizę projektową uwzględniającą stosowne normatywy wobec ich obligatoryjnego ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący P.P. zmarł w toku postępowania sądowego, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 25 października 2010 r. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2011 r. postępowanie sądowe zostało podjęte z udziałem R.P. , E.K. , J.P. , P.A.P. , A.P. i T.P. – jako następców prawnych zmarłego skarżącego P.P. . Skarżący podtrzymali wnioski i twierdzenia podniesione przez P.P. . Ponadto zarzucili decyzjom organów obu instancji rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobów ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a także § 9 ust. 3 rozporządzenia - poprzez dołączenie do części tekstowej decyzji niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii części graficznej decyzji, jak również art. 7 i art. 77 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W oparciu o te zarzuty wnosili o stwierdzenie nieważności obu decyzji - względnie ich uchylenie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807). W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu . Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego , które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8. W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. , o ile dostępne są z tej samej drogi publicznej. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego - podobnie jak analiza - nie zależy w szczególności od koncepcji urbanistycznych , czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że spełnione zostały wymogi ustalenia warunków zabudowy, wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 p.z.p. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, a jego uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co zostało wywiedzione w decyzjach i nie jest przedmiotem zarzutów skargi. Ponadto, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi z przyczyn wskazanych w trafnie w uzasadnieniu wydanych obecnie w toku instancji decyzji. Pomimo tych pozytywnych uwag należy jednakże zauważyć, że czynności wyjaśniające podjęte jak dotąd przez organy administracji publicznej nie pozwalają na stwierdzenie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że przedwcześnie przyjęto spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. W szczególności należy wskazać, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została poprzedzona w sprawie niniejszej prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego. Jak już wyżej podano, z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym i nadto nie mniej niż 50m, zaś winien mieć on kształt okręgu, w centrum którego znajduje się działka stanowiąca teren inwestycji. Z akt sprawy wynika , że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości mniejszej, niż podana w powyższym przepisie oraz w sposób niezobiektywizowany. Na załączniku nr 1 do decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2010 r. [...]. widać bowiem, że obszar analizowany został wyznaczony w postaci elipsy o różnych odległościach od granic działek stanowiących teren inwestycji kubaturowej, a warunek zakreślenia jego granic w odległości co najmniej trzykrotności frontu został spełniony jedynie częściowo. W miejscach, gdzie granica obszaru analizowanego najbardziej zbliża się do granic działek objętych wnioskiem, odległość pomiędzy tymi granicami wynosi niewiele ponad jednokrotność szerokości frontu . Tak wąskie i niezgodne z minimum wynikającym z rozporządzenia zakreślenie granic obszaru analizowanego nie pozwalało na prawidłowe zobrazowanie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania otoczenia terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Tym samym sporządzona w sprawie analiza nie była wystarczająca dla wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z uwzględnieniem oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 p.z.p. Z kwestią wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego wiąże się też kolejne uchybienie . W szczególności, organy administracji publicznej orzekły w sprawie niniejszej, że w ramach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego lokalizacja zespołu 16 garaży jednostanowiskowych o konstrukcji betonowej, murowanej lub stalowo-blaszanej ma nastąpić w granicy z działką nr 3. W zakreślonym błędnie obszarze analizowanym znajduje się co prawda kilka zespołów garażowych, nie mniej jednak żaden z takich obiektów usługowych nie tylko nie został zlokalizowany w granicy z działką sąsiednią, ale nadto nie przylega do budynku na działce sąsiedniej pełniącego zupełnie inną funkcję, jaką jest funkcja mieszkalna. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, uniemożliwia zaś takie nawiązane do większego terenu, który winien on uwzględniać. Organy administracji publicznej mają rację wskazując, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrz B. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] kwestia możliwości zlokalizowania obiektów budowlanych w granicy działek rozstrzygana jest na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, toczącego się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie z obecnym brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. dalej w skrócie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) sytuowanie budynku, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461) i weszło w życie z dniem 8 lipca 2009 r. Oznacza to, że w dacie wydania w toku instancji ostatnich decyzji w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej były umocowane rozstrzygania o dopuszczalności wykonania obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią. Trzeba jednak wyraźnie wskazać taka kompetencja nie może oznaczać dowolności w ustalaniu czy obiekt budowlany może zostać wzniesiony w granicy działek, w szczególności bez rozważenia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych w obszarze analizowanym. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle w przypadku dopuszczenia budowy obiektu w granicy działki kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego przy braku miejscowego planu brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno – budowlanej będą zaś związane dopuszczeniem lokalizacji obiektu w granicy działki zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 55 p.z.p., stosownie do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę Na mocy art. 64 ust. 1 p.z.p. przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Rozważając kwestię dopuszczalności zabudowy w granicy, należy przy tym mieć na uwadze, że już systematyka § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych naprowadza, iż pierwszeństwo powinny znaleźć rozwiązania przewidujące sytuowanie obiektów budowlanych w pewnej odległości od granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Również forma, jakiej ustawodawca użył przy redagowaniu obu przepisów sugeruje, że rozwiązanie przewidziane w § 12 ust. 1 ("należy sytuować ... w odległości od granicy...") winno być zasadą, zaś możliwość stwarzana przez § 12 ust. 2 ("... dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy...") wyjątkiem od tejże zasady. Należy też wziąć pod uwagę, że poprzednio obowiązujące przepisy w zakresie warunków technicznych nie przewidywały dowolnego lokalizowania obiektów budowlanych w granicy działek. W pierwotnym brzmieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych § 12 ust. 6 stanowił, że budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany i miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. W wyniku zmian, dokonanych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, kwestia możliwości budowy obiektu w granicy działki została uregulowana w § 12 ust. 3 i 4. Zgodnie z § 12 ust. 3, sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Nadto w § 12 ust. 4 pkt 2 przewidziano, że jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z powyższego wynika, że w uprzednio obowiązującym stanie prawnym dopuszczenie sytuowania obiektu w granicy działki przez organ administracji architektoniczno – budowlanej nie było dowolne, ale wymagało spełnienia określonych przesłanek. Również obecnie, kiedy w tym zakresie w sposób wiążący rozstrzygać ma organ, wydający decyzję o warunkach zabudowy, dopuszczenie takiego sytuowania obiektu budowlanego musi posiadać uzasadnienie, mimo że ustawodawca nie przewidział tu szczegółowych przesłanek, od których spełnienia zależałoby takie lokalizowanie obiektu. Nadal bowiem sytuowanie obiektu budowlanego w granicy działki, a nie w pewnej od niej odległości trzeba traktować jako rozwiązanie szczególne, a nie będące zasadą stosowaną w każdym przypadku. Skoro ciężar rozstrzygnięcia o dopuszczalności sytuowania obiektu spoczywa obecnie na organie, wydającym decyzję o warunkach zabudowy winien on wskazać, jakimi przesłankami się kierował, dopuszczając takie rozwiązanie. W szczególności przyjęcie tej możliwości winno wynikać z zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza prawidłowo przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej, której jak dotąd w sprawie niniejszej nie dokonano. Dopiero jeżeli wyniki analizy oraz szczególne okoliczności uzasadniają dopuszczenie lokalizacji obiektu w granicy z działką sąsiednią, organ ustalający warunki zabudowy może takie rozwiązanie zastosować. Nadto przyczyny takiego rozwiązania należy wskazać w uzasadnieniu decyzji. Brak podania z jakich powodów organ administracji publicznej zdecydował się na skorzystanie z możliwości, którą daje mu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, oznacza iż przepis ten został zastosowany przedwcześnie, doszło zatem do jego naruszenia. Niezależnie od wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sama decyzja ustalająca warunki zabudowy budzą zastrzeżenia również z tego powodu, że jako jeden z argumentów przemawiających za kontynuacją funkcji zabudowy podano w nich istnienie na działce nr 2 budynku drewnianego w granicy z działką 3 . Organy administracji publicznej nie podjęły jednak działań w celu ustalenia dotychczasowej funkcji tego obiektu. Z informacji podanych przez strony postępowania sądowego wynika natomiast, że obiekt istniejący na działce nr 2 to budynek mieszkalny (k. [...]). Nie można wobec tego mówić o kontynuacji funkcji zabudowy także w innym aspekcie, tj. odnośnie tych dwóch działek, skoro zamiast dotychczasowego przeznaczenia mieszkalnego inwestycja będzie spełniać jedynie funkcję uzupełniającą wobec funkcję usługowej . Omówione uchybienia przepisom prawa materialnego przełożyły się również bezpośrednio na błędy natury procesowej. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały wyjaśniania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszyły powyższe przepisy. Naruszenie przepisów prawa materialnego oraz stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Winny one ustalić wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, a także zebrać i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy, zaś następnie sporządzić uzasadnienie decyzji, odpowiadające wszystkim wymogom prawa. W szczególności rzeczą organów będzie wyznaczenie obszaru analizowanego w taki sposób, aby spełnione były wymogi, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero wówczas możliwe będzie przeprowadzenie poprawnej analizy architektoniczno – urbanistycznej i ustalenie na jej podstawie warunków zabudowy. Organy administracji publicznej winny też wnikliwie zbadać, czy istnieją szczególne powody pozwalające odstąpić od zasady, wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , tak by dopuścić posadowienie projektowanego zespołu 16 garaży jednostanowiskowych o konstrukcji betonowej, murowanej lub stalowo-blaszanej garaży w granicy z działką sąsiednią. Dotychczasowe rozważania stanowią jednocześnie odpowiedź na większość zarzutów skargi, która jest zasadna. Brak natomiast podstaw do zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albowiem kontrolowane decyzje nie są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, nie można uznać, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 p.z.p., albo rozporządzenia wykonawczego. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia przepisów prawa regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach oraz norm prawa materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Wskazana wyżej sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Zważyć należy bowiem, że analizowane uprzednio naruszenie przepisów prawa materialnego jest pochodną błędnej po części interpretacji art. 61 ust. 1 p.z.p., który to przepis wymaga przeprowadzenia wykładni oraz budzi poważne wątpliwości zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie. Dostrzegane uchybienia proceduralne w znacznej mierze wynikają zaś z błędów w wykładni przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie I. sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ). Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U.z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm. ) jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna. W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.