II SA/Kr 81/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń (spr.) SNSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2018 r., znak: WS-VI.7534.3.6.2018.PB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1581/18 oddalił skargę J. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2018 r., znak: WS-VI.7534.3.6.2018.PB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji ww. decyzją, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 4 grudnia 2017 r. znak: GN.II.6821.1.84.2022.KH umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz jako działki: nr [...] i nr [...], położone w obrębie P., jedn. ewid. L. , w granicach parcel: 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], położonych w b. gm. kat. P., wszczęte na wniosek: J. G., D. K., I. S. i E. S.. W przedmiotowej sprawie właścicielem ww. parcel w momencie ich wywłaszczenia (tj. w 1979 i 1982 r.) był W. G.. Osoby, które wystąpiły w wnioskiem o zwrot nieruchomości są następcami prawnymi W. G.. W ocenie organu II instancji, nie budzi wątpliwości tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w stosunku do sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 1994 r. znak: GG.III.72211/147/94/Po, którą odmówiono zwrotu wymienionych parcel, bowiem dotyczą one zwrotu nieruchomości uprzednio oznaczonej jako parcele: 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...],1. kat. [...],1. kat. [...],1. kat. [...],1. kat, [...], poł. w b. gm. kat, P.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał m. in., że sporne parcele nie stały się zbędne na cel ich nabycia i wywłaszczenia, a tym samym nie mogą być one zwrócone poprzednim właścicielom. Zatem, w ocenie Wojewody Małopolskiego, dokonywanie ponownych ustaleń odnośnie stanu faktycznego byłyby nieuprawnione, bowiem wskazywane w odwołaniach kwestie tak ustalenia celu wywłaszczenia, jak i zbędności przedmiotowej nieruchomości na ten cel, zostały już prawomocnie ocenione w ostatecznej decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 1994 r. znak: GG.III.72211/147/94/Po. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tym wyroku stwierdził, że skarga J. G. jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu, organy rozstrzygające sprawę prawidłowo uznały, że w odniesieniu do tych nieruchomości może znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), a wniosek o zwrot pochodzi od następców prawnych poprzedniego właściciela. Nie budził też wątpliwości fakt, że w odniesieniu do wywłaszczonych nieruchomości położonych w granicach parcel: 1. kat [...],1. kat. [...],1. kat. [...],1. kat [...],1. kat. [...],1. kat [...], ł. kat. [...],1. kat. [...],1. kat. [...] b. gm. kat. P. toczyło się już postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które ostatecznie zostało zakończone decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 1994 r. o odmowie zwrotu ww. parcel. Istniejąca tożsamość ze sprawą zakończoną decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 1994 r. uniemożliwia jej rozpoznanie. W konsekwencji prawidłowo również umorzono postępowanie. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez J. G., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1965/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w tej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa (obecni wnioskodawcy są następcami prawnymi W. G., który był adresatem decyzji Wojewody Krakowskiego z 27 kwietnia 1994 r. znak: GG.III.72211/147/94/Po). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawców – zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie terenów wywłaszczonych na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia 12 marca 1982 r. nr 822/5/82 oraz umowy sprzedaży z dnia 22 listopada 1979 r. Rep. A.II. [...] Jednakże Sąd II instancji podkreślił, że każda z tych decyzji została wydana na podstawie różnych regulacji materialnego prawa administracyjnego. W konsekwencji NSA uznał, że ustalenia faktyczne (poczynione przez organ i następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji), a polegające na uznaniu tożsamości przedmiotowej sprawy załatwionej decyzją z dnia 23 października 2018 r., ze sprawą, która toczyła się na skutek uprzedniego wniosku W. G. inicjującego postępowanie, które zostało zakończone decyzją z dnia 27.04.1994r., były całkowicie nieuzasadnione a zatem poczyniono je z naruszeniem przywoływanych w środku odwoławczym przepisów k.p.a. Wydanie zaś w takiej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania nastąpiło z obrazą art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcia, skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej Sąd II instancji podkreślił, że tożsamość sprawy zachodzi, jeżeli w sprawie występuje ten sam podmiot (podmioty), dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Pojęcie "ten sam stan prawny" należy przy tym rozumieć jako treść przepisów prawnych, a nie ich wykładnię dokonywaną przez judykaturę czy też piśmiennictwo (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1277/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując stwierdzono, że w niniejszym stanie faktycznym nie zachodziła tożsamość sprawy administracyjnej załatwionej decyzją z dnia 23 października 2018 r., ze sprawą administracyjną załatwioną uprzednio decyzją z dnia 27 kwietnia 1994 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze, że skarga następcy prawnego W. G. została wniesiona od decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą organ umorzył postępowanie w sprawie, choć nie zachodziła w tym przypadku bezprzedmiotowość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania, podjęta przez organ z powodu uznania, że sprawa z wniosku J. G. z dnia 5 czerwca 2012 r. (do którego przyłączyli się następnie inni wnioskodawcy i który został zmodyfikowany) jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 27.04.1994 r. W wyroku sądu II instancji uchylającym rozstrzygnięcie WSA w Krakowie, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanym stanie faktycznym nie zachodziła tożsamość sprawy administracyjnej załatwionej decyzją z dnia 23 października 2018 r., ze sprawą administracyjną załatwioną uprzednio decyzją z dnia 27 kwietnia 1994 r. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowego swobody w zakresie interpretacji prawa. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 132/05), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1965/19 wskazał, iż "nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa (obecni wnioskodawcy są następcami prawnymi W. G., który był adresatem decyzji Wojewody Krakowskiego z 27 kwietnia 1994 r. znak: GG.III.72211/147/94/Po). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawców - zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie terenów wywłaszczonych na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia 12 marca 1982 r. nr [...]/82 oraz umowy sprzedaży z dnia 22 listopada 1979 r. Rep. A.II. nr [...]. Niemniej każda z tych decyzji została wydana na podstawie różnych regulacji materialnego prawa administracyjnego. I tak, ostateczna decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 27 kwietnia 1994 r. znak: GG.III.72211/147/94/Po została wydana na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z ze zm.), dalej u.g.g. i w.n. Przepis ten brzmiał: "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Natomiast – jak wiadomo – kontrolowany obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok Sądu I instancji dotyczył ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2018 r., znak: WS-VI.7534.3.6.2018.PB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości – wydanej na podstawie innej ustawy. Z dniem 1 stycznia 1998 roku weszła w życie, co wzmiankowano, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze ze zm.), dalej u.g.n., która zastąpiła ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ten akt normatywny wprowadził definicję pojęcia nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ("Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...)" – art. 137 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Przytoczony wyżej pkt 2 został zmieniony z dniem 22 września 2004 r., kiedy nadano mu brzmienie: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Wprawdzie przedmiotem obu wniosków wniesionych przez skarżącego było żądanie zwrotu wywłaszczonej, tej samej nieruchomości, ale wnioski te zostały zgłoszone pod rządami innych przepisów prawa materialnego, a zatem podlegały rozpoznaniu w oparciu o inne regulacje prawne. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego zauważyć wypada, że wprawdzie z wnioskami o zwrot występował ten sam wnioskodawca i wnioski te dotyczyły tej samej nieruchomości, ale nie zachodziła ciągłość regulacji prawnej. Zasadnie zatem podnosi skarga kasacyjna na s. 4, że aktualnie obowiązująca ustawa (u.g.n.) wprowadziła legalną definicję "zbędności na cel wywłaszczenia", która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu.(...) Co istotne dla rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy, w powyższym zakresie wypowiedziało się już niejednokrotnie orzecznictwo sądowe. Sąd Najwyższy stwierdził, że "(...) nie można bowiem zasadnie mówić o tożsamości roszczenia (...), skoro wobec zmiany stanu prawnego (utrata mocy obowiązującej przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) w rozpoznawanej sprawie roszczenie strony skarżącej opierało się na przepisach art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie – jak uprzednio – na podstawie art. 69 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami (...)" – wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN 116/00, OSNP 2001/22/656. Również Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1277/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), iż nie można podzielić poglądu, że wprowadzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie miało znaczenia przy ocenie konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie obu ustaw, a tym samym brak jest podstaw w tym zakresie do stwierdzenia tożsamości sprawy (zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001r., sygn. akt I SA 241/00). Ponadto – jak podkreślił Naczelny Sad Administracyjny – odwołując się również do literatury przedmiotu: art. 69 u.g.g. i w.n. pozwalał na zwrot nieruchomości, która wprawdzie została użyta na cel zgodny z wywłaszczeniem, ale – w czasie orzekania o zwrocie – stała się już zbędna na ten cel, podczas gdy art. 137 u. g. n. wskazuje, że zrealizowanie celu w okresie 10 lat wyłącza możliwość uznania nieruchomości za zbędną – w rozumieniu tego przepisu – nawet jeśli później stałaby się ona faktycznie zbędną (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1277/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także: Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – E. D. i Z. T., wyd. Zakamycze, Kraków 1995 r. str. 276 oraz Nieruchomości Problematyka prawna – G. B., S. R., wyd. 3 LexisNexis str. 859)." Skoro zatem, zostało przesądzone, że "skarga następcy prawnego W. G. została wniesiona od decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą organ umorzył postępowanie w sprawie, choć nie zachodziła w tym przypadku bezprzedmiotowość postępowania", to uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Umorzenie przez organ administracyjny postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości wyklucza przy tym możliwość rozstrzygnięcia przez sąd podnoszonych w skardze kwestii merytorycznych dotyczących tego czy ziściły się przesłanki z art. 136 i 137 u.g.n., które to zagadnienia nie były w ogóle przedmiotem analizy orzekających w sprawie organów. Podsumowując, w konsekwencji wskazanych uchybień, sprawa nie została dostatecznie rozpoznana, a zarzut skarżącego zawarty w pkt II.5 petitum skargi, dotyczący naruszenia art. 136 i 137 u.g.n., jest na obecnym etapie przedwczesny. Zasygnalizowano już na wstępie, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Zatem stwierdzić należy, że organ odwoławczy istotnie naruszył art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a stwierdzona wadliwość - z uwagi na jej charakter oraz skutki - czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.