II SA/Kr 827/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. J., D. J., K. J., A. J., K. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2025r. znak SKO.ZP/415/107/2025 o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 marca 2025r. nr 93/6730.2/2025 wydanej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 marca 2025 r. nr 93/6730.2/2025 odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] j.ew. N. H. wraz z budową zjazdu na działkach nr [...] obr. [...] j.ew. N. H. przy ul. Z. w K.. Organ I instancji ustalił, że szerokość frontu wynosi 223 m. i wyznaczył obszar analizowany w odległości równej trzykrotności tej szerokości, bowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało bowiem wszczęte wnioskiem z dnia 30 grudnia 2022 r., a zatem przed wejściem w życie zmiany art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej u.p.z.p.), wprowadzającej maksymalną wielkość obszaru analizowanego. Charakteryzując teren inwestycji wskazano, że jest on położony w północno -wschodniej części K., sąsiaduje z terenami niezainwestowanymi, na których brak jest sąsiedztwa jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. Obszar analizy obejmuje tereny użytkowane rolniczo. Objęta granicami obszaru zabudowa jednorodzinna znajduje się w znacznej odległości od terenu inwestycji, bezpośrednio wzdłuż ulic Z. i B.. Zabudowa znajduje się także na działkach nr [...] i [...] obr. [...] N. H., przy czym obecnie została ona już oddana do użytkowania. Sam teren inwestycji jest niezbudowany, pozbawiony zieleni wysokiej. W Studium przewidziano dla działki objętej wnioskiem przeznaczenie pod zieleń urządzoną. Teren leży w strefie kształtowania sytemu przyrodniczego oraz korytarzu przewietrzania miasta. Jest to teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi od rzeki W.. W sporządzanym dla tego obszaru miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano dla działki objętej wnioskiem przeznaczenie pod tereny rolnicze. Przedstawiając wnioski płynące z analizy wskazano, że dla terenu przedmiotowej inwestycji nie istnieje działka sąsiednia, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wskazano w analizie zabudowa istniejąca w obszarze analizy należy do innego układu urbanistycznego niż teren inwestycji i nie ma związków przestrzennych z terenem inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. J., D. J., K. J., A. J. i K. J. (dalej: skarżący). Decyzją z dnia 10 czerwca 2025 r. znak: SKO.ZP/415/107/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że sporządzona analiza urbanistyczna nie daje podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Wynika z niej bowiem, że w obszarze analizy znajdują się działki zabudowane oddanymi do użytkowania budynkami jednorodzinnymi dostępnymi z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji. Działki te spełniają wszelkie kryteria ujęte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zatem organ nie miał podstaw, aby je odrzucać, stosując nieznane ustawie kryterium odległości, czy odosobnienia zabudowy w przestrzeni. Nie można także zasadnie twierdzić, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu jest niedopuszczalne z uwagi na jego położenie pośród otwartych terenów zielonych, cennych przyrodniczo i niezagospodarowanych oraz na przeznaczenie w Studium. Przeznaczenie danej działki pod zieleń czy też rolę może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie zgodziło się z brakiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika zabudowy, skoro istnieją zabudowane działki w obszarze analizowanym. Zwrócono w tym zakresie uwagę, że wnioskowany wskaźnik zabudowy jest tylko o 0,7% wyższy od średniej z obszaru analizy, wnioskodawca jest uprawniony do modyfikacji swojego wniosku – także z inicjatywy organu, a ponadto organ jest uprawniony do odstąpienia od wyznaczania poszczególnych parametrów w oparciu o średnie wartości. Za niezrozumiały oceniono argument o wprowadzeniu nieznanej w rejonie symetrii, wskazując na szeroką możliwość kształtowania linii zabudowy, z odstąpieniem od wyznaczania takiej linii włącznie. W efekcie zdaniem Kolegium dokonano nieuprawnionego wyłączenia spod zabudowy części obszaru objętego analizą, co jest zarezerwowane dla działań planistycznych. Dokonując powyższych naruszeń, organ I instancji działał wbrew wskazaniom zawartym w poprzedniej decyzji Kolegium. Ustalenia te są ponadto sprzeczne ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1642/24, gdzie Sąd przesądził, że dla działek objętych także obecnie terenem inwestycji istnieją działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy. W efekcie, zdaniem Kolegium konieczne jest przeprowadzenie rzetelnej analizy architektoniczno-urbanistycznej, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności nie jest możliwe w toku postępowania odwoławczego. Od powyższej decyzji skarżący złożyli sprzeciw, w którym zarzucili naruszenie: 1. art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu, gdyż w pierwszej kolejności organ odwoławczy był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, 2. art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że organ II instancji w okolicznościach sprawy nie może przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, sporządzić analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji kasatoryjnej, 3. art. 8 § 1, art. 12 § 1 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez niezasadne wydanie decyzji kasatoryjnej i błędne przyjęcie, że wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty naruszyłoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności, w sytuacji, w której postawa organu I instancji (który zignorował jasne i kategoryczne wytyczne zawarte we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej SKO) świadczyła o uporczywym uchyleniu się od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w takim przypadku na konieczność wydania przez SKO decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty uzasadniał wzgląd na zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 § 1 kpa), zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 kpa i prowadzenia postępowania w sposób uwzględniający słuszny interes strony (art. 7 kpa). W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa. Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Przechodząc do analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia należy na wstępie wskazać, że analiza urbanistyczno–architektoniczna sporządzona przez uprawnionego architekta stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ w sprawie o ustalenie warunków zabudowy terenu, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Na pytanie, czy organ II instancji jest uprawniony do sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach postępowania odwoławczego, nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może być przeprowadzany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem pierwszej instancji, więc stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze automatycznie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Przykładowo w wyroku z dnia 15 lutego 2022 r. IV SA/Po 1024/21 WSA w Poznaniu wskazał, że "w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego" (por. też wyrok tego sądu z dnia 20 kwietnia 2023 r. IV SA/Po 125/23). "Jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty ( wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. II OSK 2769/19 LEX nr 3199592). Z powyższego orzecznictwa wynika zatem, że dopuszczalne, a w niektórych przypadkach nawet wskazane jest uzupełnienie przez organ odwoławczy analizy urbanistycznej w pewnym zakresie. W przedmiotowej sprawie wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy nie wymagałoby jednak uzupełnienia analizy, czy też sprostowania niewielkich jej uchybień, lecz wiązałoby się koniecznością przeprowadzenia jej od nowa oraz sporządzenia od podstaw decyzji o warunkach zabudowy. Taki zakres postępowania wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2022/23). W podobnym tonie wypowiedział się wcześniej również WSA w Krakowie stwierdzając, że organ odwoławczy nie jest władny do samodzielnego sporządzenia analizy urbanistycznej, która pierwszy raz w sprawie ustaliłaby parametry urbanistyczne. W ten sposób SKO naruszyłoby m.in. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 15 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 339/25). W pełni zrozumiałe jest zniecierpliwienie skarżących oraz oczekiwanie, aby decyzja merytoryczna została w końcu wydana i aby uwzględniała wskazania prawne zawarte w poprzedniej decyzji kasatoryjnej. Tak istotne braki postępowania dowodowego nie mogą jednak zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 kpa, czego domagali się skarżący. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 886/23). Konieczność ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej jest natomiast w sprawie ewidentna, a wyczerpujące uzasadnienie organu odwoławczego w tym zakresie Sąd w całości podziela. W szczególności nie jest w żaden sposób dopuszczalne całkowite odmawianie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy, występuje zabudowa, która może stanowić odniesienie do ustalenia koniecznych parametrów. A fakt występowania takiej zabudowy w przedmiotowej sprawie jest bezsporny. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych dodatkowych przesłanek, np. związanych z odległością, czy położeniem, które wykluczałyby daną działkę z obszaru analizy, o ile jest nią objęta. Tak uczynił natomiast organ I instancji stwierdzając, że zabudowane działki wprawdzie istnieją, jednak leżą w dalszej odległości. Takie rozumowanie nie znajduje żadnego oparcia w przepisach. Istotę pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi fakt dostępności z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji wz. Działki sąsiedniej nie musi przy tym wyróżniać bezpośrednie graniczenie z zamierzoną inwestycją, skoro ustawodawca nie precyzuje takiego wymogu w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ani w słowniku definicji ustawowych. Sąd podzielił także opinię Kolegium, które krytycznie oceniło stanowisko organu I instancji dotyczące niemożności wyznaczenia linii zabudowy, czy wskaźnika powierzchni zabudowy. Skoro w obszarze analizowanym istnieje zabudowa, istnieje możliwość wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji. Należy bowiem pamiętać, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) wskazuje, że parametry zabudowy co do zasady winny być ustalane w oparciu o średnie wartości z obszaru analizy, a linia zabudowy na zasadzie przedłużenia lub kontynuacji, jednakże zawsze jest możliwe odstępstwo od powyższej zasady. Podsumowując, Kolegium prawidłowo uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Zawarte w uzasadnieniu tej decyzji wyczerpujące wskazówki oraz ocena prawna, poparte wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1642/24, dotyczącego częściowo również przedmiotowego terenu inwestycji są dla organu I instancji wiążące i winny zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.