II SA/Kr 833/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska (spr) WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lutego 2011r., nr [....] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji skargę oddala W dniu 19 listopada 2008 r. J.J. złożyła zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w postaci słupowej stacji transformatorowej zlokalizowanej w B. w rejonie mostu na rzece [...], od strony prawego wału przeciwpowodziowego w bezpośrednim jego pobliżu, na działce nr 1. J.J. zarzuciła częściowe wykonanie obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ustawy)), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 ustawy), oraz brak określenia w tytule wykonawczym jaki został zastosowany środek egzekucyjny (art. 27 § 1 pkt 10 ustawy). W dniu 2 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał, nazwane "stanowiskiem wierzyciela" postanowienie o uznaniu za nieuzasadnione w/w zarzuty. W wyniku postępowania zażaleniowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] stycznia 2009 r. postanowieniem o symbolu [...] orzekł o uchyleniu w/w postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W w/w postanowieniu WINB w K. wskazał, iż podniesione przez skarżącą okoliczności co do częściowego wykonania obowiązku oraz nieprawidłowego wypełnienia tytułu wykonawczego nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy nakazał rozpatrzeć jedynie zarzut zastosowana zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. II SA/Kr 743/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę na to postanowienie oddalił, a wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. II OSK 38/10 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że normę art. 33 pkt 8 ustawy należy odnosić do art. 7 § 2 ustawy i wynikającego z niego obowiązku stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, według katalogu wymienionego w art. 1a ust. 12 ustawy. W dniu [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał ponownie, także nazwane "stanowiskiem wierzyciela", postanowienie orzekające o uznaniu za nieuzasadnione zarzuty J.J. . W wyniku postępowania zażaleniowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] czerwca 2009 r. postanowieniem o symbolu [...] orzekł o uchyleniu w/w postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W w/w postanowieniu WINB w K. wskazał, iż organ I instancji winien odnieść się do wszystkich trzech zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], także nazwane "stanowiskiem wierzyciela", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie: - art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) - art. 20 §1 pkt 4, art. 34 § 1 w zw. z 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzekł o uznaniu za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w postaci słupowej stacji transformatorowej zlokalizowanej w B. w rejonie mostu na rzece [...], od strony prawego wału przeciwpowodziowego w bezpośrednim jego pobliżu, na działce nr 1 inwestor - skarżąca J.Z. , prowadząca działalność gospodarczą - Firmę Handlowo- Usługowa "[...]" z siedzibą w K. przy ul. [...], obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2007 r. o symbolu [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał: Jeżeli podstawą zarzutu jest częściowe wykonanie obowiązku, to zarzut ten może się odnosić jedynie do wykonanej części obowiązku. W takim przypadku organ egzekucyjny ma obowiązek prowadzić postępowanie egzekucyjne w zakresie niewykonanego obowiązku. Skoro skarżąca wykonała jedynie część obowiązku i to nieznaczną, to prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest zasadne. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Dopiero wykonanie egzekwowanego obowiązku może doprowadzić do odstąpienia przez organ egzekucyjny od dalszych czynności. Tym samym częściowe wykonanie obowiązku nie może prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego na skutek uznania zarzutu. Zarzut co do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Stosując środki egzekucyjne w administracji w celu doprowadzenia do wykonania przedmiotowego obowiązku organ miał do wyboru w zasadzie tylko dwa środki, tj. grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Z tych dwóch środków zdecydowanie łagodniejszym środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia. Jeżeli skarżąca sama będzie wykonywała obowiązek, może zrobić to systemem gospodarczym, co prawdopodobnie zdecydowanie obniży koszty. Ponadto jeżeli uważa ona, że uiszczenie grzywny prowadzić będzie do pogorszenia jej sytuacji finansowej, to może się zwolnić od obowiązku jej uiszczenia poprzez wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w postaci stacji transformatorowej, bowiem zgodnie z art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna może być umorzona, a nawet zwrócona w całości lub w części w przypadku wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę, że grzywna może być nałożona tylko raz, powinna być ona orzeczona w maksymalnym wymiarze. Co do obowiązku badania przez organ sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanej, to organ praktycznie nie ma możliwości zbadania tej sytuacji. Z informacji dostępnych organowi wynika, że skarżąca nie jest w szczególnie złej sytuacji materialnej. Jest właścicielką działek zlokalizowanych w miejscowości B. o łącznej powierzchni 1,89 ha, również całość przedsięwzięcia prowadzonego na tych działkach (wartość maszyn i innego sprzętu) świadczy o stosunkowo dobrej pozycji materialnej skarżącej. Wysokość nałożonej grzywny nie może być przedmiotem zarzutu. Kwestie dotyczące wysokości nałożonej grzywny zostały już rozstrzygnięte w postępowaniu zażaleniowym (toczącym się w stosunku do postanowienia o nałożeniu grzywny) oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut dotyczący braku określenia w tytule wykonawczym jaki został zastosowany środek egzekucyjny nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie określił w klauzuli skierowania tytułu wykonawczego do egzekucji rodzaju zastosowanego środka, ponieważ nie można z góry określić jaki będzie stosowany środek egzekucyjny. W przypadku gdyby orzeczona grzywna w celu przymuszenia okazała się bezskuteczna, organ będzie zmuszony zastosować inne środki egzekucyjne. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - z art. 18 i art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ zażaleniowy podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że tytuł wykonawczy został wydany na obowiązującym druku wprowadzonym w życie stosownym rozporządzeniem, i zawiera wszystkie konieczne elementy o których mowa w art. 27 ustawy. Tytuł ten stanowi podstawę do przeprowadzenia egzekucji należności niepieniężnych tj. zastosowania któregoś ze wskazanych w art. 1a pkt 12 lit b ustawy przytoczonych także we wzorze tytułu wykonawczego. To do organu należy ocena który ze środków będzie skuteczny i doprowadzi do realizacji obowiązku co nie wyklucza możliwości stosowania kilku z tych środków. Za prawidłowe uznał także organ zażaleniowy stanowisko związane z odrzuceniem zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżąca jako argumentację przeciwko zastosowaniu zbyt uciążliwego środka podniosła okoliczność zastosowania grzywny w celu przymuszenia w maksymalnym wymiarze i wszelkie zarzuty związane są jedynie z wysokością grzywny, a zatem okoliczności które mogą być i faktycznie były - przedmiotem rozpoznania w toku postępowania zażaleniowego. Zdaniem organu odwoławczego PINB rozpoznając zarzut słusznie uznał, iż grzywna w celu przymuszenia stanowi mniej uciążliwy środek od wykonania zastępczego, co w ocenie organu wystarczająco uzasadnił, wskazując przede wszystkim na konsekwencję realizacji tych dwóch środków, oraz fakt, iż nałożona grzywna zostaje umorzona z chwilą wykonania obowiązku, czyli po spełnieniu podstawowego jej zadania. Organ odwoławczy podkreślił, że PINB nieprawidłowo określił nazwę wydawanego aktu administracyjnego wskazując, iż jest to postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. PINB wydaje i tego typu postanowienia lecz wyłącznie w sytuacji kiedy działa jako wierzyciel należności pieniężnych. W przedmiotowej zaś sprawie PINB działał jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym, a zatem nie wyrażał stanowiska wierzyciela jakie jest niezbędne dla rozpoznania zarzutu przez inny organ egzekucyjny, lecz z urzędu przeszedł do ich merytorycznego rozpoznania jako organ egzekucyjny. Zarzuty rozpoznane przez PINB zostały bowiem złożone do egzekucji o charakterze niepieniężnym i tylko jej dotyczyły. WINB z uwagi na takie zatytułowanie aktu administracyjnego dokonał zestawienia treści orzeczenia, podstawy prawnej postanowienia i jego uzasadnienia i stwierdził pełną między nimi spójność, co oznacza, iż samo niewłaściwe nazewnictwo nie może stanowić postawy do uchylenia postanowienia, które jest w istocie rzeczy słuszne i prawidłowe. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające złożyła skarżąca wnosząc o ich uchylenie. Skarżąca wskazała, że podniesiony już wcześniej zarzut dotyczący częściowego wykonania obowiązku dotyczył sytuacji, w której rozbiórka słupowej stacji transformatorowej jest w trakcie wykonywania. Skarżąca zwróciła uwagę, że rozbiórka obiektu budowlanego, znajdującego się w pobliżu stopy wału przeciwpowodziowego, jest czynnością skomplikowaną nie może odbywać się z użyciem sprzętu ciężkiego i dlatego trwa dłużej niż rozbiórka takiego obiektu położonego w innym terenie. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie badając w ogóle okoliczności sprawy stwierdził arbitralnie, że taki zarzut jest w ogóle niedopuszczalny. W ocenie skarżącej koncepcja, według której nałożenie grzywny w maksymalnej stawce miałoby znaleźć uzasadnienie jedynie dlatego, że grzywna ta jest jednorazowa, nie znajduje odzwierciedlenia w żadnych przepisach prawa, ani też nie da się jej wyprowadzić w wyniku jakiejkolwiek interpretacji obowiązujących norm prawnych. Zarzut ten jest zasadny w powiązaniu z zarzutem niezbadania sytuacji majątkowej skarżącej. W takim wypadku organ nie ma też możliwości stosować środka egzekucyjnego w postaci grzywny. W ocenie skarżącej niesłuszne jest twierdzenie, że brak było możliwości ustalenia przez organy egzekucyjne sytuacji majątkowej, rodzinnej i życiowej skarżącej. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ II instancji jedynie pobieżnie odniósł się do zarzutu dotyczącego wymogów formalnych tytułu wykonawczego nie rozpoznając istoty sprawy. Skarżąca nie zgadza się z tym, że mylne określenie zaskarżonego przedmiotu postanowienia organu I instancji jest niewielkim uchybieniem uzasadniającym utrzymanie postanowienia w mocy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że bezpodstawnym w świetle treści art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozostaje zarzut nieuzasadnionej kontynuacji postępowania egzekucyjnego wobec częściowego wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym, bowiem jedynie wykonanie lub umorzenie w całości, może być, w świetle tego artykułu skutecznym zarzutem w postępowaniu. Bezpodstawny pozostaje również zarzut wydania tytułu wykonawczego z brakami formalnymi. Tytuł wykonawczy wydany został bowiem na urzędowym formularzu i zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 27 ustawy. Organ podniósł, iż podnoszone w skardze kwestie wysokości nałożonej grzywny nie mogły stanowić przedmiotu zarzutu, były one bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu zażaleniowym w stosunku do postanowienia o nałożeniu grzywny, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 438/09, oddalającym skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy bowiem prawidłowo uznały, że żaden z podniesionych przez skarżącą zarzutów nie jest uzasadniony. Skarżąca podniosła, w stosunku do wszczętego postępowania egzekucyjnego, trzy zarzuty. Jednocześnie wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które w chwili obecnej jest już prawomocne. Istotą zarzutu jest wskazanie takich okoliczności, które już w momencie wystawienia tytułu wykonawczego wszczęcie i prowadzenie egzekucji czyniłyby bezprzedmiotowymi lub sprzecznymi z prawem. Zarzut stanowi środek ochrony dłużnika we wstępnym etapie egzekucji. Z korzystaniem z tego środka ochrony wiązać musi się inicjatywa dłużnika nie tylko w zakresie wskazania przesłanek, ale też wskazania i wykazania okoliczności mających te przesłanki uzasadniać. W rozpatrywanej sprawie skarżąca, ani w zarzucie, ani w toku długotrwałego postępowania nie wskazała zasługujących na akceptację powodów, dla których zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, miałby dla niej stanowić środek bardziej uciążliwy od wykonania zastępczego. Powtarzane przez skarżącą twierdzenie, że grzywna jest środkiem bardziej uciążliwym, ponieważ została nałożona w maksymalnej wysokości w istocie nie jest zarzutem przeciwko egzekucji, lecz zarzutem przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny. Skarżąca zresztą ten właśnie zarzut podnosiła (bezskutecznie) skarżąc postanowienie o nałożeniu grzywny. W tej sytuacji za wystarczające uznać należy poczynione w odniesieniu do tego zarzutu ustalenia i ocenę organu. Rację też ma organ, że częściowe wykonanie niepodzielnego obowiązku niepieniężnego nie może prowadzić do uwzględnienia zarzutu. Rozbiórka obiektu opisanego w tytule wykonawczym jest przedsięwzięciem niepodzielnym. Rozpoczęcie wykonywania takiego zadania przed wszczęciem egzekucji nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotowej, ani bezprawnej. Stosowanie zaś środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne dopiero wówczas, kiedy obowiązek został już wykonany (art. 7 § 3 ustawy). Nie jest trafny zarzut dotyczący tytułu wykonawczego. Tytuł ten zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 11 ustawy tytuł winien zawierać wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Po pierwsze obowiązek egzekwowany od J.J. nie ma charakteru pieniężnego, po wtóre w jego treści zawarto wykaz środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji. Prawdą jest, że w tytule, spośród wszystkich wymienionych środków, nie wykreślono tych mniemających zastosowania, ale – z uwagi na przedmiot egzekucji i jednoczesne wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny - rodzaj zastosowanego środka był oczywisty. Brak skreśleń, o których mowa, nie miał więc żądnego wpływu na zakres uprawnień skarżącej. Podzielić również należy stanowisko organu zażaleniowego w przedmiocie charakteru postanowienia organu egzekucyjnego. Nazwanie tegoż postanowienia "stanowiskiem wierzyciela" jest co prawda błędem, ale niemającym istotnego znaczenia, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest i wierzycielem, i organem egzekucyjnym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w wyroku.