II SA/Kr 834/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Renata Czeluśniak / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2013 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 lipca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 105 i art. 104 kpa w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowa wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[..] ,[...] ,[...] obr. [...] wraz z budową wjazdu z działki nr [...] przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 18 marca 2008 r. J.K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. W dniu 16 maja 2008 r. została wydana decyzja umarzająca postępowanie ze względu na to, iż teren, na którym planowana jest inwestycja, znajdował się w obszarze obowiązującego miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "[...] " (uchwała nr [...] z dnia 6 lipca 2005 r. Dz. Urz. Woj. [...] ). Następnie w dniu 5 czerwca 2009 r. wpłynął wniosek J.K. o uchylenie decyzji z dnia 16 maja 2008 r. w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008 r. stwierdzającym nieważność ww. uchwały w zakresie § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, § 18 oraz rysunku planu obejmującego tereny oznaczone symbolami ZO 1 i ZO 2. W wyniku rozpatrzenia wniosku w dniu 30 czerwca 2009 r. została wydana decyzja uchylająca decyzję z dnia 16 maja 2008 r., a następnie w dniu 9 grudnia 2010 r. wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Wskutek rozpatrzenia odwołania J.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 marca 2011 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 9 grudnia 2010 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent Miasta K. stwierdził, że teren, na którym planowana jest inwestycja, tj. działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] znajduje się w obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...] " –uchwała [...] Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Dlatego, w ocenie organu I instancji nie zachodziła możliwość ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.K. , który w szerokim uzasadnieniu opisał swoją dezaprobatę i niezadowolenie związane z wydaniem zaskarżonej decyzji. Odwołujący się wskazał, że działania organów administracji samorządowej związane z rozpoznawaniem sprawy o ustalenie warunków planowanej przez niego inwestycji przeczą istnieniu Państwa Prawa. Podkreślił, że opieszałość organów administracji doprowadziła do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto odwołujący się wskazał na naruszenie zasady szybkości postępowania, o której stanowi art. 12 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak:[...] , wydaną na podstawie art. 4, art. 59 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium nie budziło wątpliwości, że na terenie obejmującym planowaną inwestycję, co do której prowadzone było niniejsze postępowanie, obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...] . Dlatego Kolegium stwierdziło brak podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej planowanej inwestycji. Kolegium uznało, że konieczne było umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zainicjowanego wnioskiem J.K. . Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w przedmiocie bezczynności organów administracji wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 8/12. W dniu 3 września 2012 r. J.K. wniósł do WSA w Krakowie skargę na bezczynność SKO w K. polegającą na zaniechaniu przez SKO z rażącym naruszeniem prawa dokonania kontroli prawidłowości i legalności procedury przeprowadzonej przez Prezydenta Miasta K. w sprawie znak: [...] prowadzonej na wniosek inwestora z dnia 18 marca 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowa wewnętrznej drogi dojazdowej na dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[..] ,[..] ,[...] ,[...] Obr [...], wraz z budową wjazdu z dz. [...] przy ul. [...] w K". Skarżący wniósł o zobowiązanie SKO w K. do przeprowadzenia w terminie bezzwłocznym a nieprzekraczalnym do dwóch miesięcy wszelkich czynności prawem przewidzianych, a w szczególności o zobowiązanie Kolegium do zbadania prawidłowości postępowania w sprawie, w którym zapadła decyzja z dnia 17 lipca 2012 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 168/12, WSA w Krakowie odrzucił skargę J.K. na przewlekłość postępowania SKO w K. oraz zwrócił skarżącemu wpis od tej skargi. WSA w Krakowie zaznaczył, że, mając na uwadze treść skargi, wnioski skarżącego dotyczące nałożenia obowiązków na SKO w K. oraz oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. zakwalifikował skargę J.K. jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w K. WSA w Krakowie ustalił na podstawie oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie, że przed wniesieniem skargi J.K. nie składał zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Tym samym, zdaniem WSA w Krakowie, nie wyczerpane zostały przez skarżącego środki zaskarżenia, a więc skarga podlegała odrzuceniu. J.K. wniósł skargą kasacyjną od powyższego postanowienia i zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 52 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 ppsa polegające na błędnym zakwalifikowaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż skarga na decyzję SKO z dnia 17 lipca 2012 r. jest skargą na przewlekłe postępowanie przez SKO w K. J.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie skarżącego kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 909/13 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Krakowie. Zdaniem NSA J.K. wniósł skargę na decyzję SKO w K. z dnia [...] lipca 2012 r., o czym świadczy treść tej skargi. NSA wskazał, że już na pierwszej stronie tego pisma wskazano, iż zaskarżonym aktem jest decyzja SKO w K. z dnia 17 lipca 2012 r. Wprawdzie J.K. wskazał dalej, iż wnosi skargę na bezczynność SKO, to jednak z dalszej części tego wniosku wynikało, że skarżącemu chodzi o bezczynność tego organu w sensie niedostrzeżenia braków postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. NSA podkreślił, że dalsze wnioski i zarzuty zawarte w skardze również dotyczyły merytorycznego rozstrzygania sprawy przez Kolegium. Wynikało z nich bowiem, że według skarżącego organ ten w sposób niewystarczający, z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kodeksu postępowania administracyjnego a także Konstytucji RP, dokonał kontroli postępowania toczącego się przed organem I instancji oraz wydanej przez ten organ decyzji. NSA wskazał też, że skarżący przedmiotową skargę wniósł w ustanowionym w art. 53 § 1 ppsa terminie do wniesienia skargi, a SKO w K, udzielając odpowiedzi na skargę, nie miało żadnych wątpliwości, iż przedmiotową skargą zaskarżono jego decyzję z dnia 17 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i prawa procesowego – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 151 mówi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Nie budzi wątpliwości, po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 909/13, że przedmiotem skargi jest decyzja SKO z dnia 17 lipca 2012 r. Oznacza to, że kontroli Sądu podlega – według ww. reguł – właśnie ta decyzja, a nie zarzucane przez skarżącego przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca wprowadził bowiem odrębną skargę na akt administracyjny, skargę na bezczynność i skargę na "przewlekłe prowadzenia postępowania". Przez to ostatnie rozumieć należy, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 688/13 "sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44 oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy i konieczności ustalania faktów mających prawotwórcze znaczenie (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przy czym może jednak wystąpić sytuacja, gdy oba stany, tj. bezczynność i przewlekłość będą się pokrywać (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 13". Stwierdzenie bezczynności czy przewlekłości postępowania powoduje zastosowanie art.149 ppsa. Zgodnie natomiast z art. 145 ppsa uwzględniając skargę na decyzję Sąd stwierdza jej nieważność zaskarżonej lub orzeka o jej uchyleniu, w całości lub części, w zależności od wad stwierdzonej decyzji. Nie jest natomiast możliwe "uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że postępowanie administracyjne było obciążone istotnymi wadami – bezczynnością i przewlekłością", jak żądał na rozprawie pełnomocnik skarżącego (k.130 a.a.). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podnieść należy, że organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o umorzeniu postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. W sytuacji natomiast stwierdzenia, że dla terenu, na którym położone są nieruchomości objęte wnioskiem skarżącego uchwalono Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...]" ( uchwała [...] Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r. opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...] ) organy zobligowane były do umorzenia postępowania. Utrzymując w mocy decyzję I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie naruszyło zatem art. 4, art. 59 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, na podstawie których wydało zaskarżoną decyzję. Ponadto SKO słusznie podniosło, że co do zarzucanej bezczynności organu I instancji orzekł WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 8/12. Odnośnie wniosku skarżącego o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego "w związku z bezczynnością i przewlekłością" podnieść należy, że Sąd nie znalazł podstaw do skorzystania z uprawnienia, jakie wynika z art.155 ppsa. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść ponadto należy, że wniosek o warunki zabudowy z dnia 18 marca 2008 r. był merytorycznie rozpoznawany dopiero od 27 lipca 2009 r. (k. 39 a.a.), a w wyniku tego postępowania zostały wydane decyzje z dnia 9 grudnia 2010 r. i 18 marca 2011 r. (niezaskarżone do sądu administracyjnego), a następnie, po ponownym rozpoznaniu wniosku, decyzje z dnia 9 grudnia 2011 r. i z dnia 17 lipca 2012 r., przy czym ta ostatnia decyzja (będąca przedmiotem zaskarżenia) wydana została dzień po zwrocie akt z sądu (k.226 a.a). Wobec niestwierdzenia aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa procesowego czy materialnego, orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.