II SA/Kr 854/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. Ś. i M. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości skargę oddala. Decyzją z 19 lutego 2019 r. znak; [...] Starosta [...] orzekł: w pkt 1 - o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w L. , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1222 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S. B. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, w której własność ujawniona jest w udziale ľ części na rzecz E. Ś. i M. Ś. - na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej - i w udziale Ľ części na rzecz E. Ś., poprzez zezwolenie T. D. S.A. z siedzibą w K. w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania Żywiecczyzny. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ Jeleśnia oraz rozbudową stacji GPZ Sucha i GPZ Zabłocie, na podwieszenie sześciu przewodów fazowych oraz dwóch przewodów odgromowych napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, ponad działką nr [...], na wysokości zgodnej z PN, nie mniejszej niż 5,85 m, o długości w rzucie pionowym wzdłuż osi linii elektroenergetycznej nie większej niż 52 m oraz na posadowienie jednego słupa kratowego linii elektroenergetycznej 110 kV wraz z osprzętem, o wysokości nie większej niż 33 m i powierzchni zajęcia terenu pod stanowisko słupa nie większej niż 11,6 m2, zgodnie z mapami stanowiącymi załącznik nr 1 i nr 2 do ww. decyzji. Powierzchnia ograniczenia działki nr [...] zarówno na czas prac budowlanych jak i po zakończeniu inwestycji wynosi 0,0788 ha (oznaczona ma mapach kolorem żółtym). Szerokość pasa technologicznego dla linii napowietrznej to 20 m i mierzona jest po 10 m od osi linii w obie strony; w pkt 2 o tym, iż mapa wykonana na podkładzie "Mapy do celów projektowych pod budowę linii 110 kV Jeleśnia - Sucha" i mapy wykonane na podkładzie mapy ewidencyjnej stanowią odpowiednio załączniki od nr 1 do nr 2, stanowiące integralną część ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania regulacji art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U.2018.2204 t.j. (u.g.n.). W odwołaniu M. S. i E. S. podnieśli, iż Starosta [...] działając na wniosek pełnomocnika T., na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczył korzystanie z nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości L.. Rokowania z firmą T. trwały od 2017 r., a właściciele nieruchomości, mimo że inwestycja w sposób znaczący ogranicza korzystanie z niej w sposób dotychczasowy, zaproponowali wysokość odszkodowania dużo niższą niż pierwotnie. Niestety inwestor na zaproponowaną kwotę nie przystał. Zgodnie z decyzją, na działce tej ma zostać wybudowany słup, który znacznie ogranicza możliwość korzystania z tejże działki, dlatego też odwołujący się podtrzymali swoje stanowisko. Biorąc pod uwagę wyłącznie interes społeczny, organy administracji nie wzięły pod uwagę słusznego interesu obywatela, którym jest ochrona własności. Wojewoda decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji , na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu organ w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. wyjaśnił, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: tego aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Wojewoda uznał na podstawie dokumentów w aktach sprawy (korespondencji pomiędzy T. i współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, M. Ś. i E. Ś. oraz ustaleń rozprawy administracyjnej), że w sprawie został spełniony warunek uprzednich rokowań. Z powyższego wynika, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie wyrazili zgody na wykonanie prac na proponowanych przez inwestora warunkach. Opierając się na stanowisku judykatury Wojewoda wyjaśnił, że przeprowadzenie rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem winno zmierzać do uzyskania zgody właściciela na wykonanie określonych prac budowlanych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają szczególnej formy prowadzenia rokowań. Oznacza to, że o spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Następnie Wojewoda przeanalizował zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radą Gminy S. dla m. in. wsi L. - uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z 28 grudnia 2016 r. Ustalono, że przedmiotowa działka - w części przeznaczonej na posadowienie linii 110 kV - znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 9R1 - tereny gruntów rolnych. Zgodnie z pkt 3 ppkt 2 ww. planu na terenie oznaczonym w planie symbolem 9R jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne przewidują: obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, w tym związane z realizacją linii elektroenergetycznej 110 kV oznaczonej na rysunku symbolem En 110 kV (napowietrzna) i Ek 110 kV (kablowa). Przez działkę nr [...] przebiega projektowana dwutorowa napowietrzana linia elektroenergetyczna 110 kV wraz z pasem technologicznym, oznaczone na rysunku planu symbolem En110 KV. Zgodnie zatem z powyższym przebieg przedmiotowej linii został już ustalony na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla m. in. wsi L.. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n., uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na ograniczenie sposobu korzystania z niezbędnej do tego nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołujących w kwestii odszkodowania za przeprowadzenie inwestycji na działce nr [...], położonej w L. , Wojewoda wyjaśnił, iż właścicielom nieruchomości przysługiwać będzie roszczenie o odszkodowanie za ewentualne straty oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości z tytułu jej faktycznego zajęcia. Jednakże ustalenie w tego typu sprawach, jak rozpatrywana obecnie, wysokości i warunków przyznania rekompensaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, staje się aktualne dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem - w razie, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania inwestycji jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty - i tym samym pozostaje również poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie Wojewody, Starosta [...] zaskarżoną decyzją prawidłowo ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w L. , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1222 ha, określające szczegółowo zakres ograniczenia w sentencji decyzji oraz jej załącznikach. W skardze do WSA w Krakowie M. Ś. i E. Ś. podnieśli, nie zgadzają się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, której zarzucili naruszenie art. 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Wzorcem kontroli w niniejszej sprawie jest art. 124 u.g.n., który stanowi: Art. 124. 1. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. (...) 2. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. 3. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. 4. Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. 5. Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Jak wynika z powyższego, warunkiem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w realiach cytowanego przepisu jest 1/. przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości jako konsekwencja braku jego zgody, oraz 2/ zgodność z miejscowym planem zagospodarowania (jak w niniejszej sprawie) lub z decyzją o ustaleniu celu publicznego. Obie te przesłanki zostały spełnione. Co do wymogu rokowań, należy uznać go za spełniony. W aktach sprawy zalegają: protokół z negocjacji z dnia 16 marca 2017r, /k.31 akt adm./, oraz pisma T. D. S.A. do właścicieli działki nr [...] z dat: 16.05.2017r /k.33/, 31.08.2017r. /k.39 /, oraz 30.10.2017r. /k.44/ ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru oraz z odpowiedziami pełnomocnika skarżących /k.36 i 42/. Z tych ostatnich wynika, że przyczyną nie dojścia do porozumienia była rozbieżność co do kwoty pieniężnej, jakiej żądali właściciele nieruchomości. Jednakże osiągnięcie porozumienia nie jest wymogiem uznania, w świetle przepisu art. 124 u.g.n., że rokowania przeprowadzono prawidłowo. Wskazują na to liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. I OSK 970/17, LEX nr 2464460 NSA zauważył: "1. Fakt, iż jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. 2. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. 3. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n". Podobnie stanowi wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1375/17, LEX nr 2427476: "1. Artykuł 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. 2. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. 3. Negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności". Należy także sięgnąć do wyroku NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 209/16, LEX nr 2464469: "1. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest okoliczność, czy inwestor w ramach prowadzonych negocjacji zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. 2. Wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. 3. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. 4. Przy orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest natomiast istotna okoliczność, z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań. Decyduje jedynie fakt, że nie zakończyły się one pozytywnie.(...)". Jak wynika z przytoczonych orzeczeń, które są tylko przykładem ustalonej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych, brak porozumienia co do wysokości kwoty, jak w niniejszej sprawie, po przeprowadzonych wcześniej negocjacjach, nie stanowi o braku prawidłowości rokowań, a tylko o ich niepowodzeniu. W konsekwencji dopuszczalny jest następny krok, a więc wystąpienie z wnioskiem o ograniczenie korzystania z nieruchomości. Druga przesłanka dotyczy zgodności inwestycji, w przypadku tej sprawy, z planem miejscowym. W aktach sprawy zalega wypis nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla wsi L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 28 grudnia 2016r. Jak wynika z tego wypisu /k.17 verte/, działka nr [...] leży w terenie 9R1 – rolnym i przebiega przez nią linia En 110 KV wraz z pasami technologicznymi. Według załącznika do decyzji Starosty [...] z dnia 19 lutego 2019r. znak [...] /k.148/, przebieg linii na załączniku mapowym wraz z pasem technologicznym jest całkowicie zgodny z przebiegiem linii z tymże pasem na rysunku planu. Stąd też stwierdzić trzeba, że także drugi warunek wymagany przez przepis art. 124 u.g.n. został spełniony. Skoro zatem przeprowadzono prawidłowe rokowania, a inwestycja pozostaje w zgodzie z planem miejscowym, nie sposób uznać skargi za uzasadnioną w aspekcie zarzutu niezgodności z art. 64 Konstytucji. Prawo własności, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, może być bowiem ograniczone, lecz tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, prawo własności doznaje bowiem ograniczenia, w przypadku gdy spełnione są przesłanki, które przewiduje art. 124 u.g.n. "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Prawo własności nie jest prawem absolutnym, a granica jego realizowania wyznaczona jest obowiązującym porządkiem prawnym. Tak też stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.(...)" – por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018 r. II OSK 1284/17, LEX nr 2480270. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 4 marca 2016 r., I OSK 1353/14, LEX nr 2112963: "Unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody - ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest ważny i znaczący, oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich obywatela i tymi wskazówkami powinny kierować się organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie. Nakłada to na nie obowiązek szczególnej staranności w celu poszanowania podstawowych praw podmiotowych". W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy prawidłowo wyważyły interes prywatny i publiczny, prawidłowo oceniły zaistnienie przesłanek do ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji należy uznać skargę za nieuzasadnioną. Końcowo należy wskazać, że w odniesieniu do odszkodowania, o którym skarżący wspominali w trakcie postępowania, należy w pełni podzielić stanowisko organu II instancji. Zgodnie z art. 128 ust. 4, do którego przepis art. 124 ust. 4 odsyła, odszkodowanie przysługuje (również) za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Przewidziane tym przepisem odszkodowanie ma rekompensować realne szkody powstałe wskutek realizacji nadanego decyzją uprawnienia do ingerencji w cudzą własność. Z natury rzeczy więc odszkodowanie to nie może być ustalone już w decyzji nadającej takie uprawnienie. Decyzja o ustaleniu odszkodowania w tym wypadku wydawana jest odrębnie, po ziszczeniu się przesłanek określonych przepisem art. 124 ust. 4 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 5 października 2007 I OSK 1389/06 - lex 427507). Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.