II SA/Kr 866/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją nr [...] z dnia 14 września 2016 r., (znak: [...]), na podst. art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonanego na postawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 22 stycznia 2007 r. na działce nr ewid.[...] obr. [...] w Z.. Odwołanie od ww. decyzji w złożyła H. J., działająca przez pełnomocnika r.pr. M. M.. Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją nr [...] z dnia 28 kwietnia 2017r. (znak: [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 104, 105 k.p.a. oraz art. 80 ust.2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2016 r. Dz. U. poz. 290), po rozpoznaniu ww. odwołania, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji była kontrola zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych na terenie działki nr [...] obr. [...] w Z., związanych z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odwołująca się - H. J. jest właścicielką działki nr [...] w Z., graniczącej z działką nr [...], na której posadowiony jest przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny. W ocenie organu administracyjnego, obiekt ten w żaden sposób na oddziałuje na działkę sąsiednią, tj. na dz. nr [...], co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ściana budynku mieszkalnego na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 17, 25 m od budynku znajdującego się na działce nr [...]. Odległość ściany obiektu mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] od granicy z działką nr [...] wynosi ok. 14, 20 m. Dalej wyjaśniono, że środek zaskarżenia w postaci odwołania, zgodnie z art.127 § 1 k.p.a może wnieść tylko strona. O tym bowiem, czy jest stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Należy zatem uściślić, kto jest stroną postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 50-51 p.b. Brak w prawie budowlanym konkretnego przepisu odnoszącego się to tego zagadnienia pozwala na konstatację, że zagadnienie to reguluje art. 28 k.p.a. Uzupełnieniem tej wypowiedzi jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2005r. VII SA/Wa 322/05: Nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, będzie miał automatycznie status strony postępowania w sprawie tej inwestycji. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w tym, by uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., jeśli inwestycja może wpływać na możliwość zabudowy jego działki. Z powołanych judykatów wynika, że organy winne przymiot strony skarżącej ocenić w oparciu o art. 28 k.p.a., pamiętając, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Organ odwoławczy podkreślił, że o przesądzeniu czy właściciel sąsiedniej nieruchomości ma interes prawny w występowaniu jako strona w postępowaniu naprawczym nie jest wystarczająca okoliczność samego faktu sąsiedztwa. W ocenie organu II instancji, H. J. nie wykazała interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był umorzyć niniejsze postępowanie odwoławcze w myśl art. 138 § 1pkt 3 k.p.a. W związku z brakiem przymiotu strony złożone odwołanie nie podlegało merytorycznemu zbadaniu. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniosła do WSA w Krakowie H. J., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M.. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie jest upoważniona do wniesienia odwołania, podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego H. J., co przesądza o tym, iż posiada ona status strony w postępowaniu i jest uprawniona do wniesienia odwołania; b. art.138 § 1 pkt 3k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego H. J., co przesądza o tym, iż posiada ona status strony w postępowaniu i jest uprawniona do wniesienia odwołania; c. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 roku, sygn. akt II OSK 1672/12, wiąże organ w zakresie oceny, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, podczas gdy stanowisko zawarte w ww. wyroku zobowiązywało organ administracyjny jedynie do dokonania oceny w przedmiocie interesu prawnego właścicieli działek nr [...], [...] i [...], lecz nie przesądzało o wynikach tej oceny; d. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy oraz brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ administracji uznał, jakoby skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przestawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej. (tak NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2941/15) W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jest poza sporem, że oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu naprawczym dotyczącym wyżej zarzucanej postaci samowoli należy dokonywać na podstawie przepisu art. 28 k.p.a. - w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - ponieważ art. 28 ust. 2 pr. bud. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć wyłącznie zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por.: wyrok NSA z 23.04.2009 r., II OSK 616/08; wyrok NSA z 23.10.2014 r., II OSK 923/13; wyrok WSA z 23.07.2013 r., VII SA/Wa 164/13; wyrok WSA z 22.05.2013 r., II SA/Po 348/13 – CBOSA). Na gruncie art. 28 k.p.a. nie ulega zaś wątpliwości, że źródłem interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie, mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym zwłaszcza dotyczące prawa własności, jak art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.; dalej w skrócie: "k.c."). Oceniając rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w zakresie zasadności umorzenia postępowania odwoławczego, z uwagi na brak legitymacji H. J. do skutecznego zakwestionowania odwołaniem decyzji organu I instancji, przypomnieć ponownie należy, że w art. 28 k.p.a. ustawodawca powiązał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku podmiotu żądającego podjęcia czynności organu. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Natomiast interes faktyczny jest wyłącznie stanem, w którym obywatel pomimo, iż jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stanowiących podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Innymi słowy czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Tym samym interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ślad za NSA wskazać należy, że stronami postępowania, co do zasady poza inwestorami, mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej odległości, ale wówczas gdy wykażą istnienie swego interesu prawego opartego na konkretnej normie prawa materialnego (vide: wyrok NSA z 8 maja 2013r., sygn. akt II OSK 1672/12, baza CBOIS). Dodać należy, że wniesienie odwołania, które – na mocy art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje wyłącznie stronie postępowania – przenosi na organ odwoławczy kompetencję do zbadania czy jest ono dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest zatem pierwszą czynnością organu drugiej instancji, stanowiącą warunek prowadzenia postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik tego badania jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przy uwzględnieniu powyższej argumentacji oraz ustaleń poczynionych przez organy w toku czynności sprawdzających, należy podzielić stanowisko, że H. J. nie posiadała legitymacji do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 14 września 2016 r., umarzającej postępowanie w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] w Z.. Z ustaleń organów nadzoru, znajdujących potwierdzenie w materialne dowodowym, wynika bowiem, że H. J. jest właścicielką dz. nr [...] oraz wszelkich wzniesionych na niej obiektów. Usytuowanie budynku na działce nr ew. [...] względem działki nr ew. [...] nie wskazuje, na takie oddziaływanie, z którego wynikałby interes prawny skarżącej. Z akt sprawy (opracowania inwentaryzacyjnego k. 516 a.a.) wynika bowiem, że budynek na działce nr ew. [...] jest położony w znacznej odległości zarówno od granicy z działką nr ew. [...] (ok.14,20 m) jak i od budynku na tej działce posadowionego (ok. 17, 25 m). Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że sporny budynek, posadowiony na dz. [...] nie oddziałuje na nieruchomość H. J.. Nadto, zgodnie z wyżej powołanym stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia z 8 maja 2013r., sygn. akt II OSK 1672/12 (którym na zasadzie art. 153 ppsa są związane organy orzekające w przedmiotowej sprawie) wykazanie "istnienia interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego" spoczywa na ubiegającym się o ten status podmiocie. Zwrócić należy zatem w tym aspekcie uwagę na to, że ani w toku toczącego się postępowania administracyjnego, ani w odwołaniu, jak również w skardze, nawet w najmniejszym stopniu nie dołożono starań w kierunku wykazania interesu prawnego skarżącej, z którego można by wywodzić uprawienie do bycia stroną. Zamiast tego pełnomocnik skarżącej w odwołaniu od decyzji I instancji z dnia 14 września 2016r. "streścił przebieg postępowania w sprawie" i przytoczył znane zarówno organowi jak i Sądowi poglądy doktryny w przedmiocie naczelnych zasad rządzących procedurą administracyjną. Okoliczności uzasadniających istnienie przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes skarżącej jako interes prawny nie można się również doszukać w złożonej do Sądu skardze. Wskazano tam tylko, że przedmiotowa przebudowa i rozbudowa na działce nr [...] dokonana została z naruszeniem prawa własności skarżącej oraz doprowadziła do powstania immisji oddziałujących na nieruchomość skarżącej (w szczególności poprzez hałas). Ustosunkowując się do powyższej kwestii, wskazać należy, iż interes prawny w sprawie ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej jednakże z tym zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Treść własności określa art. 140 k.c. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 8.03.2005r., sygn. akt OSK 682/04, LEX 176144). Zgodnie z powołanym skardze przepisem art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten reguluje kwestię tzw. immisji pośrednich, polegających na ubocznym, niezamierzonym przez właściciela nieruchomości, acz kłopotliwym, oddziaływaniu na nieruchomość sąsiednią, zakłócającym korzystanie z tej nieruchomości. W nauce prawa wyróżnia się immisje materialne oraz niematerialne. Pierwsze polegają na przenikaniu na nieruchomości sąsiednie cząstek materii (pyłów, gazów, dymów) lub pewnych sił (wstrząsów, hałasów, fal elektromagnetycznych). Natomiast immisje niematerialne polegają na oddziaływaniu na sferę psychiki właściciela nieruchomości sąsiedniej (poczucie bezpieczeństwa, estetyki itp.). Co do zasady właściciel nieruchomości dotkniętej immisją może bronić swych praw występując z roszczeniem o sądu powszechnego o przywrócenie stanu zgodnego z prawem lub o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 w zw. z art. 144 k.c.). Nie może być uznane za wykazanie własnego indywidualnego interesu prawnego powoływanie się na ogólną normę prawa cywilnego, tj. art. 140 i art. 144 k.c. bez wykazania, iż okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają jej stosowanie. Należy zauważyć, że roboty budowlane na dz. nr [...] przeprowadzono nie w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, ale w znacznej od niej odległości, a nadto nie zostało wykazane mają one wpływ na wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Podsumowując, zdaniem Sądu, skarżąca, reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika nie wykazała, że prace budowlane związane z przebudową i rozbudową budynku na działce nr [...] w Z. wprowadziły ograniczenia w zagospodarowaniu jej działki, urzeczywistniając istnienie potrzeby ochrony prawnej, a przede wszystkim jakie normy materialnego prawa administracyjnego, kreujące jej interes prawny w tym postępowaniu, zostały naruszone. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, stwierdzić należy, iż orzeczenia organu nadzoru budowlanego kontrolowane w niniejszym postępowaniu są prawidłowe. Konkretyzacja normy prawa materialnego, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego, następuje w toku postępowania. W razie, gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie doszło również do naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem organ administracyjny, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku NSA, dokonał zbadania interesu prawnego właściciela działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.