II SA/Kr 869/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 27 kwietnia 2016r. sygn. akt [...] działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., póz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Z.B. i B.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 2 marca 2015r. sygn. [...] o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 22 czerwca 2012r. nr [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku usługowego (usługi medyczne) z przyłączami: energetycznym, wodociągowym kanalizacyjnym, gazowym, budowy zjazdu na ul. [...] wraz z konieczną infrastrukturą na działkach nr [...] ,[...] ,[...] gmina P. obręb [...] ul. [...] -utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Gminy i Miasta P. decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na wniosek E.M. i J.S. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku usługowego (usługi medyczne) z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym, budowa zjazdu na ul. [...] wraz z konieczną infrastrukturą na działkach nr [...] ,[...] ,[...] , gmina P. , obręb [...]. Decyzją z dnia 2 marca 2015 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na skutek wniosku B.B. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 czerwca 2012r. nr [...]- odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ l instancji uznał, że przewidziana ww. decyzją zabudowa realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie parametrów nowej zabudowy jest zgodne z wynikami analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zauważyło, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki. Kolegium odnotowało, że przedmiotowe zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] Organ podał, że procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kluczową przesłanką z punktu widzenia regulacji art. 156 § 1 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Dla dokonania oceny, czy na tle konkretnej sprawy mamy do czynienia z "rażącym naruszeniem prawa" należy brać pod uwagę gradację wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi bowiem o tego rodzaju wady, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 22 czerwca 2012r. wydana została w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588). Dla wydania ww. decyzji, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przy braku działki sąsiednią odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu. W przedmiotowej sprawie planowana zabudowa realizuje przesłanki, o których mowa w art 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istnieją bowiem działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania -wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej - w następstwie uchylenia uprzedniej decyzji WZ - analizy architektoniczne - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Przechodząc do weryfikacji wskaźników architektoniczno-urbanistycznych, Kolegium wskazało, że organ l instancji prawidłowo wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie zabudowy na działce sąsiedniej. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie od 0,10 do 0,30, wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na 20m z uwzględnieniem 20% tolerancji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 5,0 do 6,5m, wysokość głównej kalenicy od 8m do 9,5m. Ustalenie tak przyjętych parametrów, nie narusza prawa w stopniu rażącym. Podkreśliło, że ustalenia niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Ustosunkowując się do zarzutów określonych we wniosku, Kolegium stwierdziło, że zakres inwestycji określa inwestor we wniosku, a orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie są władne weryfikować jego zasadności. Z kolei ewentualny brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a organem właściwym w tym zakresie pozostaje organ, który orzekał w sprawę w tzw. ostatniej instancji. W związku z tym właściwy do wznowienia postępowania jest Burmistrz Gminy i Miasta P. , ponieważ decyzja z dnia 22 czerwca 2012 r. nr [...] nie podlegała uprzednio kontroli instancyjnej przez Kolegium. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 22 czerwca 2012 r. nr [...] jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja nie zawiera również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wydana została przez organ właściwy (art. 156 1 pkt 1 k.p.a.), nie narusza powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie jest niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Na skutek wniosku Z.B. i B.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 w źw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z dnia 27 kwietnia 2016r. sygn. [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 2 marca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że ponowna analiza decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 22 czerwca 2012 r. nie doprowadziła do poczynienia odmiennych ustaleń od poprzedniego składu orzekającego Kolegium. Powyższa decyzją nie jest bowiem obarczona żadną z wad kwalifikowanych, wymienionych przepisem art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że wobec nieobowiązywania w dacie orzekania na terenie objętym zamiarem inwestora planu miejscowego, w sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Postępowanie prowadzone było przez organ właściwy zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust.1 w/w u.p.z.p. tj. Burmistrza Gminy i Miasta P. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że zgodnie z treścią decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 22 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie, zaistniały przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi medyczne) z przyłączami: energetycznym, wodociągowym kanalizacyjnym, gazowym, budowie zjazdu na ul. [...] wraz z konieczną infrastrukturą na działkach nr [...] ,[...] ,[...], w gminie P. , obrębie [...], przy ul. [...] Przeprowadzona na potrzeby postępowania wyjaśniającego analiza urbanistyczno - architektoniczna, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądziła o spełnieniu warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Parametry nowej zabudowy zostały określone prawidłowo - zgodnie z przepisami §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji, został uzgodniony w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego przez Zarządcę Drogi Powiatowej (postanowienie znak: [...] z dnia 30 maja 2012 r), w zakresie melioracji wodnych (milczące uzgodnienie z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. - art. 53 ust.5), w zakresie ochrony zabytków z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia 11 czerwca 2012 r. [...]). Zgodnie z art. 54 u.p.z.p., decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. W decyzji podano także informację o jakiej mowa w art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu - czyli że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja zawiera także wszystkie elementy składowe o jakich mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołuje prawidłową podstawę prawną, posiada wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Informuje o sposobach jej zaskarżenia, zawiera także stosowne pouczenie, wynikające z treści przepisów art. 55, 63 ust. 1, 2 i 4 i nast. ustawy o planowaniu. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium zauważyło, iż weryfikacja decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 21 marca 2013r. o zmianie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 czerwca 2015r. i postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 10 kwietnia 2013r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej nie mieści się w ramach niniejszego postępowania nieważnościowego i zostanie przeprowadzona w odrębnie wszczętym postępowaniu. Skargę od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyli Z. i B.B. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 póz. 717 ze zm) w zw. z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, póz. 1588) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji w której nie uwzględniono okoliczności, że lokalizacja inwestycji obejmuje nie tylko działki [...] ,[...] ,[...] - lecz również działkę -[...] , - naruszenie art 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art 80 i art 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nie uwzględniającej uzasadnionych interesów skarżącego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazali, że w wielu pismach kierowanych do organu administracji podnosili, że nie zgadzają się na zmianę decyzji z dnia 22 czerwca 2012r., gdyż uwzględnienie zmian prowadzić będzie do realizacji zamierzenia budowlanego którego skutkiem będzie zaciemnienie ich działki. Podkreślili, że realizacja inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, obejmuje nie tylko działki nr. [...] ,[...] ,[...] lecz również działkę nr. r-[...] Ze względu na błędne określenie lokalizacji inwestycji, całe postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy obarczone jest licznymi wadami. Powołując się na § 3 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podali, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w odniesieniu do działek nr. [...] ,[...] ,[...] , pomijał zaś działkę nr. [...] . Dodali, że sprostowanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 czerwca 2012r. w drodze postanowienia z dnia 10 kwietnia 2013r., nie konwaliduje braków decyzji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, wskazując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., l OSK 1403/08). W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 kwietnia 2016r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 2 marca 2015r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z 22 czerwca 2012r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku usługowego (usługi medyczne) z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym, budowy zjazdu na ul. [...] wraz z konieczną infrastrukturą na działkach nr [...] ,[...] ,[...] gmina P. obręb [...]ul. [...]. Na wstępie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji to tryb postępowania o wyjątkowym charakterze, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi tzw. kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k. p. a. Zgodnie z powołaną regulacją organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Usunięcie decyzji z porządku prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 k. p. a. następuje zatem tylko i wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdza, że jest dotknięta jedną z powyższych wad. Do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie wystarczy zatem takie naruszenie prawa, które nie ma charakteru kwalifikowanego. Dlatego również zakres przedmiotowy administracyjnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter ograniczony, bowiem nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, ale ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, których pozostawanie w tym obrocie byłoby sprzeczne przede wszystkim z zasadą praworządności i legalności stanowiących normatywne wytyczne dla organów administracji publicznej (art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Organ prowadzący postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na ciężar gatunkowy wad wymienionych w art. 156 k. p. a., ma obowiązek zbadać, czy kwestionowane rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z nich. W orzecznictwie sądowym, podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, iż sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2008r. sygn. IV SA/Wa 2616/07). Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunć), a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ,Warszawie z 8 maja 2007r. sygn. akt VI SA/Wa 1487/06). Dla dokonania oceny, czy w sprawie zachodzi przesłanka "rażącego naruszenia prawa" należy brać pod uwagę gradację wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi bowiem o wady, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego, pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" trzeba rozumieć rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por: wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, publ. ONSA z 1993 r., nr l, póz. 23). W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem kluczowym jest ustalenie, czy decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana w trybie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) - jest dotknięta wadą nieważności, a przede wszystkim rażącym naruszeniem prawa. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. Jedną z przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 w.w. ustawy) jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy). Tym samym przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie. decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu. Zasada dobrego sąsiedztwa polega na uzależnieniu zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W związku z tym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji, dokonywana na użytek decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ogólnikowa i powinna dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego (por. wyrok NSA z 4 marca 2009 r., II OSK 282/08). Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej" na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia wnioskowanej lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest zatem, aby - zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej - nowa zabudowa mieściła się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (por.: wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., II OSK 509/11). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza zatem wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Stosownie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W tym miejscu należy podkreślić, że niezasadny jest zarzut, nieuwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy działki drogowej nr [...] gdyż w ustaleniach decyzji organu l instancji wprost wskazano, że przedmiotem inwestycji jest: budowa budynku usługowego (usługi medyczne) z przyłączami: energetycznym, kanalizacyjnym, wodociągowym, gazowym, budowa zjazdu na ul. [...]". Dodatkowo w załącznikach graficznych nr 1 i 3 stanowiących integralną część decyzji wskazany został powyższy zjazd na ul.[...]. Niesporne jest, że działka oznaczona nr [...] stanowi działkę drogową - ul. [...] . Mając na względzie powyższe uznać należy (wbrew stanowisku skarżących), że decyzja o warunkach zabudowy uwzględnia działkę [...] Pomimo bowiem, że nie została ona wymieniona w treści decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z 22 czerwca 2012r., przez wskazanie jej numeru - jest ona uwzględniona w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu niewskazanie numeru działki drogowej w decyzji o warunkach zabudowy z 22 czerwca 2012 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro jest ona uwzględniona w załącznikach graficznych, a także w decyzji przez wskazanie że zjazd z terenu inwestycji kubaturowej będzie miał miejsce na ul. [...]. W analizowanych okolicznościach planowana zabudowa realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istnieją bowiem działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Obszar analizowany określono zgodnie z § 3 rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy architektoniczne - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Organ l instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie zabudowy na działce sąsiedniej. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie od 0,10 do 0,30, wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na 20 m z uwzględnieniem 20% tolerancji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 5,0 do 6,5 m, wysokość głównej kalenicy od 8 m do 9,5 m. Ustalenie tych parametrów nie narusza prawa w stopniu rażącym. Zresztą ustalenia niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników wnioskowanej zabudowy, w tym wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku usługowego (usługi medyczne). Jak wskazano wyżej w aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczną, która zawiera informacje co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jak również informacje charakteryzujące teren w obszarze analizowanym wraz z materiałem zdjęciowym obrazującym zagospodarowanie części terenu objętego analizą. Analiza zawiera opis funkcji i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Oceniając zaskarżoną decyzję SKO z 27 kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z 2 marca 2015 r. należy podzielić stanowisko Kolegium zgodnie, z którym decyzja z 22 czerwca 2012 r. nie była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny i nie obejmuje merytorycznego rozpoznania sprawy jak w postępowaniu zwykłym. Okoliczność, że wyznaczenie niektórych parametrów - w tym parametru szerokości elewacji frontowej - nie zawiera szczegółowego uzasadnienia nie oznacza rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do ww. parametru wskazano, że został on wyznaczony z uwzględnieniem ust. 2 § 6 rozporządzenia gdyż średnia szerokość elewacji w obszarze analizy wynosi 15 m, przy czym szerokość budynków kształtuje się w przedziale od 38 m (dz. nr [...]) do 7 m (dz. nr [...]), natomiast dla przedmiotowego budynku ustalono szerokość 20 m. W ocenie Sądu wskazane przez skarżących zastrzeżenia odnoszące się do dokonane w zakresie analizy i ustaleń w decyzji z 22 czerwca 2012 r. jeżeli nawet naruszają prawo to naruszenia te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, a tylko wada rażącego naruszenia prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Trzeba też dodać, że Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji z 2 marca 2015 r. wskazało także na brak innych jeszcze przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 k.p.a. Także w ocenie Sądu decyzja z 22 czerwca 2012 r. nie była dotknięta żadną z przesłanek z art. 156 § k.p.a. Sąd nie podziela argumentacji skarżącego co do naruszenia przez Kolegium Odwoławcze art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez przeprowadzenie przez Kolegium postępowania dowodowego w sposób nierzetelny i niewyczerpujący, przy czym należy wskazać, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji była wyłącznie decyzja z 22 czerwca 2012 r. , co wynika z przedłożonych akt administracyjnej sprawy i przepisów prawa regulujących stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z czym zarzuty skargi odnoszące się do innych aktów prawa w tym decyzji Burmistrza Gm. i M. P. z 21 marca 2013 r. o zmianie decyzji z 22 czerwca 2012 r. nie stanowią przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.