II SA/Kr 880/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel – Ziaja (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. K. kwotę 5617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2006 r. znak [...] Wójt Gminy [...] orzekł o wysokości jednorazowej opłaty planistycznej - [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, wynikającej z wprowadzenia na terenie Gminy [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Wójt zobowiązał S. K. do uiszczenia tej opłaty w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji powołał art. 207 § 1, art. 210 i art. 211 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r. Nr 137 poz. 926 z późn. zm.) w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz § [...] Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęto na skutek zawarcia umowy sprzedaży opisanej wyżej działki nr [...] przez S. K. na rzecz spółki [...] za cenę [...] zł (akt notarialny Rep. Nr [...]). Przedmiotowa działka w związku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]- wprowadzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2005 r. - zmieniła swoje dotychczasowe przeznaczenie. Poprzednio, tj. w latach 1993 - 2003 leżała częściowo w terenach upraw polowych i ogrodniczych, a częściowo w terenach komunikacji drogowej, natomiast w obowiązującym od dnia [...] 2005 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten został przekwalifikowany na tereny obiektów produkcyjno-usługowych oraz tereny tras i urządzeń komunikacyjnych. Decyzją z dnia [...].2005 r. Wójt Gminy [...] orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości [...] zł. Na skutek rozpatrzenia odwołania S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].2005 r. uchyliło tę decyzję i przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że do ustalenia opłaty z tytułu zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia [...] 1997 r. Ordynacja podatkowa. Ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji podał, ż zgodnie z § [...] uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] wysokość opłaty planistycznej wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż wartość działki ewid. nr [...] wynosiła: - wg ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obowiązującego do dnia [...] .2003 r. - [...] zł - wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie - [...] zł. Różnica pomiędzy tymi dwoma kwotami wynosi [...] zł, a opłata planistyczna tj. 20% wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej przeznaczenia wynosi [...] zł. Pełnomocnikowi strony przesłano kopię operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, do którego ani strona, ani jej pełnomocnik nie wnieśli zastrzeżeń. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] 2007 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium całkowicie podzieliło ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne organu I instancji. Wskazało, że Wójt Gminy [...] zastosował przepisy Ordynacji podatkowej, ponieważ został do tego zobowiązany poprzednią decyzją SKO z dnia [...] 2005 r. Podkreślono, że strony postępowania miały możliwość zapoznania się z zebranym materiałem, w szczególności kopię operatu szacunkowego przesłano pełnomocnikowi skarżącej. Błędne wskazanie strony postępowania oraz osoby sporządzającej operat szacunkowy nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, lecz mogą zostać wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym. S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyła zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzji Wójta Gminy [...] z [...] 2006 r. skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 1 i art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygania przepisów ordynacji podatkowej w miejsce odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, 2. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na dowodach, które zgodnie z wiedzą skarżącej nigdy nie znalazły się w aktach sprawy oraz pominięcie dowodów, które powinny zostać uwzględnione w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, 3. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędne określenie jako strony postępowania i osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty planistycznej S. K.", podczas gdy stroną postępowania winna być "S. K.". 4. art. 8 k.p.a. poprzez wprowadzenie strony w błąd, polegające na utrzymywaniu, iż w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej, 5. art. 9 k.p.a. poprzez błędne informowanie strony skarżącej o okolicznościach prawnych sprawy; 6. art. 10 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, tj. nieprzesłanie decyzji z dnia [...] 2006 r. pełnomocnikowi skarżącej; 7. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie podstaw prawnych i nieodniesienie się do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów skarżącej; 8. art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji oraz wskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, które wedle wiedzy skarżącej nigdy nie znalazły się w aktach sprawy; 9. naruszenie prawa materialnego - art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, tj. ustalenie jako osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty planistycznej "S. K.", która nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2007 r. zarzucono natomiast: 1. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, 2. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji faktu, iż zaskarżona decyzja I instancji została wydana w stosunku do "S. K.", która nie była uczestnikiem postępowania oraz nieuwzględnienie faktu, iż treść uzasadnienia decyzji organu I instancji nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, 3. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. wydanie decyzji o utrzymaniu decyzji w mocy w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że należało decyzję tę uchylić względnie stwierdzić jej nieważność, 4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem właściwych w sprawie przepisów proceduralnych; 5. naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji; Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, względnie o ich uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie nie zachodziła sytuacja wskazana w art. 138 § 2 k.p.a. (konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części). Błędne zapisy w zaskarżonej decyzji były tego rodzaju, iż właściwym etapem ich eliminowania było postępowanie odwoławcze, nie zaś powtórne przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W postępowaniu administracyjnym w II instancji dostrzeżone zostały wszelkie uchybienia wskazywane w skardze do Sądu. Uchybienia te pozostają bez wpływu na materialno - prawną prawidłowość wydanej decyzji. Krąg stron postępowania ustalony został prawidłowo, a decyzja została skierowana do właściwej osoby, pomimo zastosowania nieprawidłowej pisowni nazwiska strony. Zarzut niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Strona była informowana o podejmowanych w toku postępowania czynnościach i zajmowała stanowisko w sprawie, wnosząc w terminie środek odwoławczy. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Takich czynności nie wskazano, co skutkować winno przyjęciem, iż podnoszone naruszenie nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że środek odwoławczy wniesiony został w ustawowym terminie, a orzekający w sprawie organ II instancji nie będąc związany granicami zarzutów i wniosków odwołującego zobowiązany jest z urzędu do przeprowadzenia w II instancji postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. Realizacją tej zasady jest między innymi przepis art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma należy doręczać pełnomocnikowi. Nie ulega wątpliwości, że art. 40 § 2 k.p.a., a w konsekwencji także art. 10 § 1 k.p.a. zostały naruszone w niniejszej sprawie, bowiem decyzja I instancji została doręczona bezpośrednio stronie, pomimo, iż S. K. ustanowiła wcześniej pełnomocnika. Nie można jednak podzielić argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a zatem nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego przyjmuje się, że stwierdzenie doręczenie pisma bezpośrednio stronie, mimo ustanowienia przez nią pełnomocnika, prowadzi do pominięcia strony w postępowaniu. Fakt, iż zaskarżona decyzja została wysłana do strony nie ma znaczenia prawnego, gdyż strona ta nie mogła korzystać z pomocy swego pełnomocnika (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 725/06, LEX nr 265549). Z kolei w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1111/05 (LEX nr 198851) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że "przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne". Do podobnego wniosku doszedł Sąd Najwyższy stwierdzając, że "strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa (postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112)". Kontynuacją tej linii orzeczniczej były wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 888/06 (LEX nr 303133) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 810/05 (LEX nr 236469). Warto również przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06 (LEX nr 319187): "Fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 ust. 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest mającym wpływ na wynik sprawy". W odróżnieniu od sytuacji opisanej w cytowanym uzasadnieniu w niniejszej sprawie odwołanie wniosła strona osobiście, a nie jej fachowy pełnomocnik. Uniemożliwiając temu pełnomocnikowi wyrażenie swojego stanowiska wobec decyzji Wójta Gminy [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Fakt, że strona wniosła środek odwoławczy, a organ II instancji, nie będąc związany zarzutami odwołania, z urzędu przeprowadził ponownie postępowanie w całości nie sanuje naruszenia art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. Nieprawidłowe doręczenie decyzji wydanej w I instancji nie powoduje jednak konieczności uchylenia tej decyzji. Istotą stwierdzonego uchybienia jest bowiem pozbawienie strony korzystania z pomocy fachowego pełnomocnika. Błąd ten może zostać naprawiony poprzez umożliwienie pełnomocnikowi skarżącej wypowiedzenia się odnośnie wydanej w I instancji decyzji przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na przykład podczas rozprawy administracyjnej. Nie można bowiem wykluczyć, że w ponownym postępowaniu pełnomocnik strony podniesie inne, nie wskazane przez stronę zarzuty pod adresem decyzji Wójta Gminy [...]. Organ odwoławczy ma zaś obowiązek nie tylko zbadać sprawę na nowo, ale także odnieść się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Błędne zapisy w decyzji organu I instancji (błąd w nazwisku strony, nieprawidłowe wskazanie nazwiska osoby sporządzającej operat szacunkowy oraz stwierdzenie, że pismo z dnia [...] 2006 r. znak [...] zostało doręczone K. Z., podczas, gdy w rzeczywistości było ono adresowane do S. K.) nie powodują nieważności tej decyzji. Błędy tego rodzaju można wyeliminować w trybie sprostowania oczywistych omyłek pisarskich lub też w toku postępowania odwoławczego. Jakkolwiek wprowadzają one w błąd co do stanu faktycznego, nie mają wpływu na wynik sprawy i nie mogą skutkować uchyleniem decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (art. 152 p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.