II SA/Kr 882/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...]., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność złożenia przez Gminę [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji wydanej przez Burmistrza Gminy [...] w dniu [...] r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], odnośnie możliwości adaptacji budynków gospodarczych na warsztat naprawy samochodów. W uzasadnieniu tego postanowienia przedstawiono okoliczności faktyczne sprawy oraz wskazano, iż już od początku lat 90 ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być strona postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której w pierwszej instancji decyzję wydawał wójt/burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i jako organ prowadzący postępowanie administracyjne. Przytoczono również stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Skargę na w/w postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] r. złożyła Gmina [...] reprezentowana przez Burmistrza, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżone postanowienie narusza: art.28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gmina [...] nie posiada uprawnień strony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją SKO z [...] r. oraz naruszenie art.127§ 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez SKO w [...], że złożenie przez Gminę [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest z mocy prawa niedopuszczalne. "Art.28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Użycie pojęcia "każdy", wskazuje na nieograniczony krąg podmiotów, a jedynym ograniczeniem w wniesieniu takiego wniosku jest istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego. Również Gmina jako organ wydający decyzje nie może być pozbawiony możliwości sądowego rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem sporu instancyjnego jeżeli interes prawny w dokonaniu czynności wykaże. Skutkiem wydania przez SKO w [...] decyzji z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność decyzji wydanej przez Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r., znak [...] jest powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy na podstawie art.160 k.p.a. Tym samym Gmina miała interes prawny w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoją dotychczasową argumentacją i wniosło o oddalenie skargi. Dodano jedynie, iż art.160 k.p.a. został uchylony przez art.2 pkt 2 ustawy z dnia 17.06.2004r. zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz.1692) z dniem 1.09.2004r. Jednocześnie, zdaniem Kolegium, ponoszenie na podstawie kodeksu cywilnego, odpowiedzialności przez jednostkę samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej w żadnym wypadku nie kreuje pojęcia interesu prawnego statuującego tę jednostkę na stronę postępowania administracyjnego/jurysdykcyjnego, w którym właściwy organ administracji publicznej wypowiada się o zgodności działania z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] ., nr [...] – prawidłowość jego wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych wedle stanu faktycznego i prawnego z momentu orzekania przez ten organ administracyjny. Skarga jest w całości nieuzasadniona i nie zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo ustaliło stan faktyczny i stan prawny mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji zasadnie orzekło o niedopuszczalności wniesienia przez jednostkę samorządu terytorialnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stanowisko to w pełni jest akceptowane w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym. Już tylko pobieżny przegląd literatury i orzecznictwa sądowego potwierdza ten stan rzeczy. Podgląd taki wyrażają: J.P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2008, s.164; M. Stahl: "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 6, s.42 i nast.; J.P. Tarno: "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sadowym" w: Państwo i Prawo 2006, nr 2, s.13 i nast., A.Grysiński: "Gmina przed sądem administracyjnym" w: Wspólnota 2005, nr 9; T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2008, s.246 i nast.; T.Woś: "Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003r." w: Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s.70 i nast. Odnosząc się do orzecznictwa sądowego wskazać należy na podstawowe w tej mierze: wyrok NSA z 16.01.2007r., sygn. akt I OSK 389/06: "Z mocy unormowania kompetencyjnego (...) organy gmin zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym przypadku stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu wydającego decyzję w sprawie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Z przytoczonych wyżej względów należy uznać, iż gmina nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia postanowienia organu odwoławczego, tj. wniesienia skargi na postanowienie samorządowego kolegium. Wyrok NSA z 15.02.2006r., sygn. akt I OSK 460/05: "Stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej." Postanowienie NSA z 1.02.2006r., sygn. akt I OSK 386/05: "Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego." Postanowienie WSA w Warszawie z 30.09.2005r., sygn. akt I SA/Wa 1432/04: "Organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być równocześnie stroną tego postępowania. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa. Może być ona, jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronie. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego." Wyrok NSA z 16.02.2005r., sygn. akt OSK 1017/04: Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego." Postanowienie WSA w Gdańsku z 29.11.2004r., sygn. akt III SA/Gd 587/04: "Gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego." Postanowienie WSA w Gdańsku z 13.09.2004r. sygn. akt III SA/Gd 400/04: "Wydanie decyzji w I instancji wyłącza organ jednostki samorządu terytorialnego (a tym samym jednostkę organizacyjną działającą z upoważnienia tego organu) z możliwości dochodzenia jej interesu prawnego zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego i podmiot działający z jej upoważnienia nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, choćby przedmiot sprawy dotyczył jej interesu prawnego." Wyżej zaprezentowano skromną część konsekwentnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych odnoszącej się do przedmiotowej kwestii, którą skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela. Tym samym stwierdzić należy, że przepisy prawa nie przyznają organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania lub w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący rozstrzygnięcie w tej samej sprawie w drodze wniesienia: odwołania od własnej decyzji lub od decyzji innego organu działającego w trybie nadzwyczajnym, albo skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Może zatem zamiast marnotrawić środki publiczne na opłacenie wpisu od skargi do sądu administracyjnego i opłaty za uzasadnienie wyroku, właściwsze byłoby zatrudnienie przez Gminę [...] profesjonalnego pełnomocnika, który w przeciwieństwie do Burmistrza zna obowiązujące prawo oraz orzecznictwo sądowe i służyłby stosowną radą w tym zakresie. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest prawidłowe, sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej powodującego konieczność jego uchylenia. Dlatego też wobec nieuwzględnienia skargi na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) Sąd skargę oddalił.