II SA/Kr 883/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2025 r. sprzeciwu D. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 czerwca 2025 r., znak SKO-ZP-415-11/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją nr 159/2024 z dnia 5 grudnia 2024 r., znak: WAU.RU.6730.75.2023.MJ orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obr. [...] przy ulicy O. i Ł. w N. S.". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. P., M. J., K. T. oraz R. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 6 czerwca 2025 r., znak SKO-ZP-415-11/24 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 poz. 572 t.j.), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j.), zwaną dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588 z dnia 2003.09.19), zwanym dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że sprawa ta była już trzykrotnie przedmiotem oceny SKO i trzykrotnie decyzja organu I instancji została uchylona decyzjami: z dnia 15 grudnia 2022 r., z dnia 17 stycznia 2024 r. oraz z dnia 20 sierpnia 2024 r. We wszystkich poprzednich postępowaniach przedmiotem spornym była funkcja, forma i gabaryty wnioskowanej zabudowy, wynikające z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy formy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium w powyższych decyzjach odniosło się szczegółowo do metod i sposobów ustalania powyższych parametrów zabudowy. Kolegium przeanalizowało zarzuty dotyczące szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynku w zaskarżonej decyzji i uznało, że przyjęte parametry nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 3 ust. 1 i 2 wspomnianego rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej winna być ustalona na podstawie średniej elewacji frontowych w obszarze analizowanym § 6 ust. 1 rozporządzenia lub w sposób inny, co dopuszcza § 6 ust. 2 rozporządzenia. W tym drugim przypadku analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna w sposób wyczerpujący i przekonujący wyjaśnić sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej. Na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa o tak dużej szerokości elewacji frontowej jak ustalona w decyzji tj. 28-42 m. Dlatego ustalenie szerokości elewacji frontowej uznaje się za nieprawidłowe. Ustalenie szerokości elewacji frontowej dla wnioskowanej zabudowy winno ulec ponownej analizie, która w przypadku ustalenia na podstawie w § 6, ust. 2 rozporządzenia, powinna zawierać przekonujące uzasadnienie. Na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalono wysokość budynku, rozumianą jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, w przedziale od 4,30 m do 9,40 m. Zakres ustaleń oparto na analizie stanu istniejącego: przyjęto wysokość budynku zlokalizowanego na działce nr [...] jako wartość dolną, natomiast wysokość budynku na działce nr [...] jako wartość górną. Należy jednak wskazać, że tak określony przedział, wynoszący 5,10 m, jest nadmiernie szeroki i nie realizuje funkcji dopasowania planowanej zabudowy do istniejącego otoczenia. Różnica ta odpowiada w praktyce niemal dwóm pełnym kondygnacjom, co może prowadzić do powstania budynku wyraźnie dominującego nad przeważającą, parterową zabudową sąsiednią. Tego rodzaju tolerancja nie spełnia warunku kształtowania ładu przestrzennego i nie zapewnia harmonijnego wpisania się inwestycji w kontekst urbanistyczny. Wnioskodawca przedłożył dokumentację zawierającą pomiary geodezyjne wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Z danych tych wynika, że wysokość elewacji frontowej budynku (rozumiana jako wysokość do okapu) na działce nr [...] wynosi 6,04 m. Należy podkreślić, że za wysokość elewacji frontowej przyjmuje się wysokość głównej ściany budynku, tj. zasadniczego lica elewacji, z pominięciem wystających elementów architektonicznych o charakterze drugorzędnym, takich jak ryzality, lukarny, sterczyny czy inne detale dekoracyjne. W świetle powyższego należy uznać, że ustalenie wysokości projektowanego budynku zostało dokonane w sposób nieprawidłowy. Błąd ten ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności projektowanej zabudowy z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie kontynuacji cech zabudowy istniejącej. W konsekwencji błędnego określenia wysokości elewacji frontowej, zaistniała konieczność ponownego ustalenia tej wartości. Wymaga to również skorygowania wysokości kalenicy budynku, tak aby była ona zgodna z rzeczywistym kontekstem urbanistycznym analizowanego terenu. W zakresie pozostałych parametrów zabudowy, w tym z zakresie linii zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, geometrii dachu brak jest podstaw do kwestionowani ustaleń zawartych w decyzji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ochrony zabytków, Kolegium wskazało, że teren inwestycji nie znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską, a najbliższe obiekty zabytkowe nie są narażone na negatywny wpływ projektowanej inwestycji. Brak konieczności uzgadniania decyzji z konserwatorem zabytków wynika z przepisów rozporządzenia, które nie przewiduje takiego obowiązku dla obszaru objętego analizą urbanistyczną. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących opracowania analizy urbanistycznej i projektu decyzji przez tę samą osobę - istotnie w świetle obecnego orzecznictwa może zaistnieć konflikt interesów. Dotyczy to jednak sytuacji innej, gdy ta sama osoba wykonuje analizę urbanistyczną, projekt decyzji a także wydaje samą decyzję administracyjną. Jak słusznie podnosi strona skarżąca pominięty jest tu etap kontroli analizy urbanistycznej i projektu decyzji co zakładał ustawodawca rozdzielając te funkcje. Analiza urbanistyczna musi być dokumentem rzetelnym, opartym na obiektywnych danych. Jej sporządzenie przez osobę powiązaną z organem rozstrzygającym nie może budzić wątpliwości co do jej niezależności. Jednak w zakresie łączenia funkcji autora analizy urbanistycznej oraz osoby podpisującej decyzję o warunkach zabudowy nie istnieje jednoznaczne, powszechnie przywoływane orzecznictwo, które by kategorycznie zakazywało takiej praktyki. W tej sprawie Kolegium nie widzi przesłanek dla kwestionowania bezstronności osoby wydającej decyzję w świetle art. 24 § 1 k.p.a. czyli udziału tej samej osoby w przygotowaniu materiału dowodowego i w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po dokonaniu szczegółowej analizy zgromadzonych dowodów uznało, że decyzja Prezydenta Miasta Nowego Sącza została wydana z wadą dyskwalifikującą kontynuowanie inwestycji i wymagającą ponownej analizy urbanistycznej. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: < art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że na gruncie sprawy nie zaistniały określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki warunkujące wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ, a tym samym naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego; < art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza Nr 159/2024 z dnia 5 grudnia 2024 r., znak: WAU.RU.6730.75.2023.MJ ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. O. i Ł. w N. S." - zamiast przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji utrzymującej w mocy w decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza, ewentualnie wydania decyzji reformatoryjnej polegającej na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji jako niezgodnej z przepisami prawa; < art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz wydanie decyzji, której uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym tym przepisem, w szczególności: nie wskazuje, jakie przepisy prawa naruszył organ I instancji, jakie fakty Organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zaistniały i możliwe jest uzupełnienie postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Dodatkowo z uwagi na fakt, że kontrolowana obecnie decyzja jest już czwartą decyzją SKO o charakterze kasatoryjnym wydaną w tej samej sprawie, a postępowanie toczy się już trzeci rok – zachodzi potrzeba merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. W kontrolowanej obecnie decyzji Kolegium zakwestionowało treść sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej tylko w zakresie dwóch parametrów: wysokości elewacji frontowej i szerokości budynku. Co do pozostałych parametrów zabudowy, w tym z zakresie linii zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, geometrii dachu Kolegium wprost stwierdziło, że "brak jest podstaw do kwestionowani ustaleń zawartych w decyzji". Dotyczy to również innych okoliczności podnoszonych w odwołaniach, a niedotyczących dowodu z analizy. Skarżący w sprzeciwie wywodzi, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe (pkt II i III uzasadnienia sprzeciwu), względnie zwraca uwagę na możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania decyzji reformatoryjnej. Odnosząc się do tych kwestii trzeba w pierwszej kolejności wskazać, że w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., kognicja sądu administracyjnego jest bardzo ograniczona. Poza jej zakresem pozostaje ocena zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego. Sąd nie może zatem obecnie wypowiedzieć się na temat tego, czy parametry wysokości i szerokości elewacji frontowej zostały ustalone prawidłowo w decyzji organu I instancji, czy też rację ma Kolegium stwierdzając wadliwość decyzji w tym zakresie. Istotą orzekania w przedmiocie sprzeciwu od decyzji jest natomiast ocena, czy organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, czy też winien był rozpoznać sprawę i wydać decyzję merytoryczną. Odpowiadając na tak postanowienie pytanie w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do uchylania decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie było przeszkód, aby o uzupełnienie analizy zwrócił się organ II instancji, a następnie wydał decyzję reformatoryjną. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że tego rodzaju uzupełnienie postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego jest dopuszczalne. Na takim stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na przykład w wyroku z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. II SA/Po 177/25 (LEX nr 3895521) stwierdzając: "Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak postępowanie odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ drugiej instancji oraz oceny wniosków z niej płynących, nie przekracza możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji in merito. Jeśli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę, zdaniem organu odwoławczego, wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania" (podobnie WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. II SA/Ol 881/24, LEX nr 3834755 i z dnia 24 października 2024 r., sygn. II SA/Ol 716/24, LEX nr 3775015). Jeszcze dalej poszedł WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. II SA/Po 467/25 (LEX nr 3895525): "Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że organ ten nie zakwestionował de facto prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej ale wyłącznie wnioski na jej podstawie wyciągnięte. Zdaniem organu odwoławczego argumentacja zawarta w analizie urbanistycznej odnośnie braku możliwości wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako odstępstw od ogólnych zasad jest niewystarczająca. Z drugiej zaś strony organ stwierdził, że w obszarze analizowanym istnieje 10 nieruchomości zabudowanych budynkami, których parametry i gabaryty zostały szczegółowo opisane odrębnie dla każdej nieruchomości. Takie stwierdzenie organu wskazuje, iż analiza zawiera wszystkie dane wyjściowe pozwalające na ustalenia parametrów istniejącej zabudowy. Argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego de facto wskazuje na konieczność ponownej oceny analizy urbanistycznej a nie przeprowadzenia samej analizy. Skoro analiza zawiera wszystkie dane wyjściowe, a ich ocena zdaniem organu odwoławczego jest zbyt radykalna, to nie można mówić o konieczności przeprowadzenia ponownej analizy. Skoro organ dysponuje wszystkimi danymi, to na ich podstawie może dokonać stosownej oceny. Nie jest natomiast uzasadnione nakazywanie ponowne sporządzenie analizy, która nie dostarczy żadnych nowych danych wyjściowych". W tym ostatnim wyroku dopuszcza się możliwość wyciągnięcia przez organ odwoławczy odmiennych wniosków z danych zawartych w analizie niż dokonał tego sam autor analizy. Dopuszczenie takiej sytuacji może budzić pewne wątpliwości, bowiem sporządzenie analizy nie jest prostym zestawieniem danych dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenów w obszarze analizowanym i wyciągnięciem z nich średniej. W orzecznictwie podkreśla się, że udział czynnika fachowego - urbanisty, który sporządza analizę, stanowi gwarancję zachowania ładu przestrzennego. Organ odwoławczy takiej fachowej wiedzy urbanistycznej nie posiada. W kontrolowanym postępowaniu analiza poświęca dużo miejsca na opis i ocenę istniejącego stanu w zakresie parametrów szerokości i wysokości (str. 7 – 11), a Kolegium również kwestionuje wyłącznie wnioski autora analizy, nie zaś prawidłowość zebrania danych. Sąd na obecnym etapie postępowania nie przesądza, czy organ odwoławczy miał kompetencje do wyciągnięcia z analizy odmiennych wniosków, niemniej jednak Kolegium może tę kwestię rozważyć i ocenić potrzebę zwracania się do autora analizy o jej uzupełnienie. Jeżeli jednak SKO uzna, ze zachodzi konieczność uzupełnienia analizy, wystąpi o to do jej autora na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie odniosło się również w żaden sposób do argumentów D. S. podniesionych w odpowiedzi na odwołanie z 31 stycznia 2025 r. (k. 27 akt organu II instancji), co może świadczyć o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy. Wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności wymaga nie tylko wyrażenia własnego stanowiska przez organ, ale również wyjaśnienia stronom postępowania, dlaczego ich argumenty nie mogły zostać uwzględnione. Jak wynika z powyższych rozważań, Kolegium miało podstawy by rozpoznać sprawę merytorycznie, a ewentualne wątpliwości w zakresie analizy urbanistyczno - architektonicznej mogło wyjaśnić przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na mocy art. 64b § 1 p.p.s.a. przepis ten stosuje się również do sprzeciwu od decyzji. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).