II SA/Kr 894/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi B.M. i A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących B.M. i A.M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku jednorodzinnego z garażem i wjazdem na dz. nr [....] obr. [....] , w rejonie ul. [....] w K." Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ opisał sposób dokonania ustaleń faktycznych w sprawie oraz wskazał, że sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru wokół terenu inwestycji, wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (nie mniej niż 50 metrów). Ustalono szerokość frontu terenu objętego wnioskiem pod inwestycję kubaturową jako odcinek długości 43 m (na takim odcinku działka, na której został wyznaczony teren inwestycji objęty wnioskiem, graniczy z działką drogową nr [....] i z której według wniosku planowany jest wjazd i wejście na teren). Zatem w przedmiotowej sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości 160 m. od granic terenu objętego wnioskiem, które zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 2 do niniejszej decyzji. Zakres terenu objętego analizą został powiększony ponad trzykrotną szerokość frontu działki celowo, aby umożliwić zbadanie relacji przestrzennej projektowanego zamierzenia w odniesieniu do istniejącego zagospodarowania działek położonych w najbliższym sąsiedztwie wzdłuż działki drogowej nr [....] oraz zabudowy zlokalizowanej wzdłuż drogi publicznej dz. nr [....] . Organ wskazał, że wnioskowany teren inwestycji, w obrębie którego projektowany jest budynek mieszkalny, jednorodzinny z garażem, położony jest wewnątrz otwartych terenów pól uprawnych, o dalekich wglądach widokowych, w znacznym oddaleniu od drogi publicznej [....] (około 175-207m) i usytuowana jest w oddaleniu od istniejącej zabudowy. Działka nr [....] jest niezabudowana, od ulicy [....] prowadzi do niej droga gruntowa obsługująca kompleksy pól. Dostęp do drogi publicznej do przedmiotowej działki jest planowany poprzez działkę drogową nr [....] z wjazdem z ulicy [....] . Wobec takiej lokalizacji wnioskowanego terenu inwestycji w oddaleniu od drogi publicznej i pośród działek niezabudowanych, organ stwierdził, iż nie jest zasadne wyznaczenie nowej linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. W terenie objętym analizą, po zachodniej stronie wymienionego wyżej budynku, znajdują się wyłącznie tereny otwarte użytkowane rolniczo, wolne od wszelkiej zabudowy. Organ stwierdził również, że nie jest zasadny argument inwestora dotyczący kwestii lokalizacji będącego w trakcie budowy budynku na części działki nr [....] położonej po południowej stronie drogi dojazdowej (dz. nr....). Obiekt ten jest w trakcie budowy, co stwierdzono w terenie i nie jest zewidencjonowany na mapach geodezyjnych. Zatem relacja przestrzenna realizowanej nowej zabudowy nie stwarza żadnego uzasadnienia dla lokalizacji przedmiotowego budynku na działce nr [....] , a jedynie potwierdza wyniki analizy. Działka nr [....] objęta terenem inwestycji znajduje się poza pasem istniejącej zabudowy wzdłuż ulicy [....] oraz w terenach niezabudowanych wzdłuż działki dojazdowej nr [....] . Lokalizacja projektowanego przez wnioskodawcę obiektu, stanowiłaby nowy wyodrębniony element układu urbanistycznego zabudowy tego obszaru. Organ stwierdził, że planowana zabudowa nie uzupełnia istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym (w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta) stanowiłaby odrębną enklawę zabudowy o znacznym oddziaływaniu w przestrzeni. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. W świetle powyższych ustaleń stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 2 w/w ustawy, zatem w związku z powyższym wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie objętym wnioskiem nie jest możliwe. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B.M. i A.M. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Odwołujący podnieśli, że odmowa ustalenia warunków zabudowy została w niniejszej sprawie oparta na błędnie przeprowadzonej analizie urbanistyczno – architektonicznej. Organ I instancji arbitralnie stwierdził, że inne wyznaczenie nowej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne. Odwołujący podkreślili, że ustawodawca, ustalając reguły, jakimi mają się kierować organy przy stosowaniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zrównał zasady ładu przestrzennego z zachowaniem prawa własności, co jasno wynika z art. 1 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Uwzględnianie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie istnieje możliwość wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy dla działek objętych wnioskiem na mocy § 4 ust. 4 rozporządzenia - równolegle do linii zabudowy objętych obszarem analizowanym budynków położonych na południe od działki objętej wnioskiem, mniej więcej w linii równoległej do ul. [....] , lub też równolegle do linii drogi stanowiącej działkę nr [....] . Ponadto odwołujący podnieśli, że organ l instancji, wyjaśniając przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy posłużył się w swej argumentacji pojęciem "nieprzekraczalna linia zabudowy", które jest nieznane ani ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też przepisom wykonawczym do niej. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. a także naruszenie art. 6 k.p.a. Poza tym, organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, iż taka "nieprzekraczalna" linia musi być wyznaczona i dlaczego przyjął taki, a nie inny jej przebieg, skoro przesunięcie jej zaledwie o kilkadziesiąt metrów pozwoliłoby, według kryteriów organu, na lokalizację budowy na działce objętej wnioskiem. Odwołujący podnieśli także, że działka nr [....] jest dostępna z ul. [....] , tak jak wszystkie inne zabudowane działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Na analizowanym terenie znajdują się więc działki, które pozwalają na określenie funkcji, parametrów, cech i wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Ponadto zdaniem odwołujących granice tego obszaru powinny być przesunięte w stronę zachodnią co uwidoczniłoby, że zabudowa przy ul. [....] dąży w kierunku wschodnim, coraz bardziej zajmując tereny otwarte, a budowa budynku jednorodzinnego na działce nr [....] nie zaburzy ładu urbanistycznego terenu. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia 27 lutego 2012 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy dowodzi, że brak jest przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium, rzeczona analiza została sporządzona rzetelnie i jest wystarczającą podstawą dla uznania, że w niniejszej sprawie nie może być wydana decyzja pozytywna. Opisując cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, autorka analizy wskazała, że działka ta znajduje się wewnątrz terenów otwartych, chronionych zapisami wszystkich dotychczasowych dokumentów planistycznych. Efektem konsekwentnie prowadzonej polityki przestrzennej w tym obszarze jest czytelne zakończenie terenów zabudowanych, usytuowanych wzdłuż ul. [....] . Kolegium podkreśliło, że wobec jednoznacznego brzmienia przepisów art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, oraz § 3 ust. 1 i nast. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kontekstem dla nowej zabudowy, może być tylko zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym. Dlatego też, nie należało w niniejszej sprawie uwzględniać zabudowy realizowanej na działce nr [....] , jako, że nie została ona na dzień orzekania jeszcze ukończona. Kolegium zaznaczyło jednak, że z informacji podanych w analizie i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, iż posadowienie tego budynku - w zbliżeniu do wschodniej granicy obszaru analizowanego a zarazem do działki drogowej nr [....] ul. [....] - nie zmieni zastanego przestrzennego. Zabudowa ta mieści się bowiem w pasie zabudowy utworzonym przez budynki mieszkalne posadowione wzdłuż tej ulicy. Zgodnie z zapisami obowiązującego do 2003 r., miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego Uchwałą nr XXXVI/229/88 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988 r., opisywany obszar przeznaczony był pod rolę - symbol planu "RP 264". Według aktualnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. obszar ten stanowić ma tereny otwarte ( łąki, pola uprawne, sady, ogrody) - symbol "ZO", całkowicie wykluczone spod zabudowy. Widocznym jest zatem, że planowaniu przestrzennemu gminy K. od lat przyświeca idea powstrzymania zabudowy terenów otwartych, zielonych, jako cechujących się wysokimi walorami krajobrazowymi. Z zapisów studium wynika, że ochrona tych terenów wciąż mieści się w zamierzeniach planistycznych gminy. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu, istnieje realna możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla terenu, będącego przedmiotem decyzji, uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są sprzeczne z warunkami ustalonymi w decyzji z tego zakresu. Z kolei regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu służyć ma powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co przekłada się także na zapobieganie zabudowywania terenów otwartych, dotąd niezainwestowanych. Podsumowując organ stwierdził, że działka nr [....] zlokalizowana jest w kompleksie nieruchomości rolnych niezabudowanych, stanowiących pewną urbanistyczną całość, jednorodną pod względem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, zabudowa zlokalizowana na obrzeżach obszaru analizowanego, w dużej odległości od terenu planowanej inwestycji, na południe od działki drogowej nr [....] , wzdłuż ul. [....] , nie może stanowić kontekstu dla tej inwestycji. Kolegium zgodziło się także z twierdzeniem o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla budynku objętego zamiarem inwestycyjnym zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, a więc § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z analizy sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy nie wynika jednak, by możliwe było w ogóle wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Uzasadnione to zostało ochroną zaistniałego na tym terenie ładu przestrzennego, dla którego zachowania konieczne jest pozostawienie działki nr [....] wolnej od zabudowy kubaturowej. Wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej nie uzasadniają zatem wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w oparciu o przepis §4 ust. 4 rozporządzenia. Powyższe argumenty przemawiają zdaniem kolegium za odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie B.M. i A.M. zarzucili naruszenie at. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oparcie decyzji na nieprawidłowo przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto podnieśli naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na aktach nie będących aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz na podstawie ustaleń, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa, naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie zbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, art. 8 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady wyjaśniania im zasadności przestanek, jakimi organ kieruje się przy rozstrzyganiu sprawy. Skarżący podnieśli, że odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta została na błędnie przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, co stanowi uchybienie przez organ przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno w orzecznictwie jaki i piśmiennictwie podnosi się, że stanowisko zgodnie z którym organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy należy uznać za niedopuszczalne. Podobnie nie może być argumentem świadczącym za konicznością wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, że inwestycja planowana jest w miejscu terenów otwartych, wolnych od zabudowy. Skarżący podkreślili, że prawie każda nowa inwestycja stanowi ingerencję w tereny zielone, czy też wolne od zabudowy. Ponadto organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję powołał się na ustalenia nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zgodnie z którym teren objęty wnioskiem przeznaczony był pod rolę, także na ustalenia aktualnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia w/w aktów prawnych nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji, gdyż nie są to akty powszechnie obowiązujące. Ponadto zdaniem skarżących w toku postepowania nie zostało wyjaśnione w sposób dostateczny dlaczego przyjęto, iż taka "nieprzekraczalna" linia zabudowy musi być wyznaczona i dlaczego ustalono taki, a nie inny jej przebieg, szczególnie, ze przesunięcie jej zaledwie o kilkadziesiąt metrów pozwoliłoby na lokalizację budowy na działce objętej wnioskiem. Skarżący nie zgodzili się także z wyjaśnieniami organu II instancji zgodnie z którymi "obowiązująca linia zabudowy" to to samo co linia nieprzekraczalna. Stosowanie w decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terminu nieznanego prawu jakim jest "nieprzekraczalna linia zabudowy" stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również w żaden sposób do sugestii skarżących, że zasadne byłoby rozszerzenie analizy w kierunku zachodnim, do ulicy [....] . Zdaniem skarżących organy powinny spróbować wyznaczyć parametry zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o wszystkie prawnie dopuszczalne metody, a dopiero w przypadku negatywnego wyniku wyjaśnić dlaczego ich zdaniem nie jest możliwe ustalenie parametrów zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z powołaniem się na konkretne przepisy ustawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. , którą odmówiono ustalenia ustalono warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowa budynku jednorodzinnego z garażem i wjazdem na dz. nr nr [....] i [....] obr. [....] , w rejonie ul. [....] w K. Zdaniem organu II instancji wydanie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na to, że planowana inwestycja będzie stanowiła nowy element w zastanym układzie przestrzennym oraz nie można ustalić dla niej linii zabudowy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Analizę urbanistyczno – architektoniczna sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy wadliwe ustalenia urbanisty organ bezkrytycznie przyjmuje za swoje i na ich podstawie wydaje decyzje. Dalej wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały wyłącznie przez przepis art. 61 ust 1 ustawy. Innymi słowy brak podstaw by odmówić wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego które spełnia kryteria z art. 61 ust 1 ustawy. Sytuację w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust 1 ustawy kryteriów, należy uznać za niedopuszczalną. Tak więc w razie stwierdzenia że istnieje działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów i funkcji nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wskazując na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektonicznym, będzie stanowiła nowy element w zastanym układzie przestrzennym czy też nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy. Odnośnie tej ostatniej kwestii tj. "niemożności ustalenia przez organ linii zabudowy" wskazać należy, iż Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa między innymi sposób wyznaczania linii nowej zabudowy wydane zostało w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 61 ust 6 i 7 ustawy. Przepisy te brzmią: Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ust 6). W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (ust 7 pkt 1). W sposób oczywisty przepisy rozporządzenia nie mogą wychodzić poza delegacje ustawową. Tym bardziej niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów rozporządzenia, która nie korespondowała by z zapisami ustawowymi. Tak więc interpretacja przepisów rozporządzenia, która w konsekwencji prowadzi do odmowy wydania warunków zabudowy, pomimo, że zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria określone w art. 61 ust 1 jest interpretacją wadliwą. W sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania z art. 61 ust 1 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy z tego tylko tytułu, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna stwierdza, że brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy bo działki bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym czy też inne działki leżące po tej samej stronie drogi są niezabudowane. Taka analiza powinna spotkać się z krytyczna oceną organu a postępowanie w tym zakresie winno ulec ponowieniu lub uzupełnieniu. Jeżeli brak podstaw by ustalić linię zabudowy w sposób o którym mowa w § 4 pkt 1-3 to obowiązkiem urbanisty a za nim organu jest ustalenie tej linii stosownie do zapisów zawartych w § 4 pkt 4 rozporządzenia tj. w inny sposób, kierując się takimi wskazaniami jak np. zachowanie ładu przestrzennego, odległościami od drogi istniejącej zabudowy po przeciwnej stronie drogi czy w końcu zapisami ustawy o drogach która określa minimalne odległości zabudowy od strony dróg publicznych. W postępowaniu będącym przedmiotem rozpoznania sądu, organy do zasad o których mowa wyżej nie zastosowały się. Omowa wydania warunków zabudowy uzasadniona została niemożnością harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny i brakiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia, w sytuacji kiedy z analizy nie wynika możliwość ustalenia tej linii na podstawie § 4 pkt 4 rozporządzenia. Jak mowa o tym wyżej jeżeli działka na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy a wadliwą analizę urbanistyczni-architektoniczną należy uzupełnić lub ponowić. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób wadliwy przeprowadza analizę zmierzającą do wykazania, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy czy też ich nie spełnia. Mianowicie nie wskazuje, czy w obszarze analizowanym zlokalizowane są działki sąsiednie dostępne do tej samej drogi publicznej (ul.....) co planowana inwestycja, które zapewnią jej zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z załącznika graficznego analizy, działek zabudowanych i dostępnych do ul [....] w obszarze analizowanym jest co najmniej kilka (zabudowa na działkach.... ). Tym niemniej autor analizy a za nim organy nie przeprowadzają badania charakteru tej zabudowy, jej parametrów i funkcji w kierunku stwierdzenia czy projektowana zabudowa w związku z zabudową istniejącą spełni warunki o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organy nie mają prawa do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w sytuacji kiedy ta ocena mogłaby być wyłączną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy czy też lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 r. II SA/Gl 414/08 oraz z dnia 15 grudnia 2008 r. II SA/Gl 797/08). Pomimo tego w sprawie rozpoznawanej przez sąd, jako podstawę odmowy wydania warunków zabudowy organy wskazały sprzeczność planowanej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym (prowadzącym według organu II instancji do niemożliwości ustalenia linii zabudowy). Stanowisko takie nie znajduje umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Organy swoje rozstrzygnięcia muszą opierać o normy prawne zawierające wprost uprawnia lub ograniczenia a nie o normy ogólne odwołujące się jedynie do pewnych zasad i to zamieszczonych (jak przepis art. 2 pkt 1 ustawy) w przepisie zawierającym tzw. słowniki pojęć zwrotów zamieszczonych w ustawie. Wadliwy jest także pogląd wyrażony przez organy obu instancji co do braku możliwości uwzględnienia jako działki sąsiedniej, działki nr [....] . (na której aktualnie wznoszony jest budynek) a to z tego powodu, iż jest on nieukończony i nieuwzględniony w mapach geodezyjnych. Jak zasadnie przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym już wyżej wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 - na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. W podobnym duchu wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 wskazując, iż do pogodzenia z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy jest przyjęcie poglądu, że co do zasady stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy. Poglądy te sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Obowiązkiem organu było zatem ustalić czy budowa na tej działce ze względu na jej paramenty i funkcje zapewnia zachowania warunku dobrego sąsiedztwa dla planowanej zabudowy na działce [....] , przy założeniu oczywiście, iż budowa ta prowadzona jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kierując się założeniem, iż zabudowa na działce [....] nie jest prowadzona w ramach samowoli budowlanej, zdziwienie budzić musi postawa organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy dla tej inwestycji (która musiała poprzedzać decyzję o pozwoleniu na budowę) w sytuacji kiedy także w stosunku do tej działki brak bezpośrednio przylegających działek sąsiednich, które by pozwoliły wyznaczyć linię zabudowy stosownie do wskazań zawartych w § 4 pkt 1-3 rozporządzenia. W tym stanie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce [....] i odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce [....] musi się jawić jako działacie dowolne i dyskryminujące właściciela działki [....]. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organy zastosują się do wskazań o których mowa wyżej. Przeprowadzą analizę czy istnieją działki dostępne go tej samej drogi publicznej (ul.....) które zapewniają kontynuację cech, funkcji i parametrów dla nowej zabudowy (planowanego zamierzenia) - w szczególności czy wymogów tych nie zapewnia zabudowa realizowana na działce [....] ,a jeżeli okoliczności te się potwierdzą, obowiązkiem organu będzie wydać decyzje o warunkach zabudowy. W decyzji tej linia zabudowy winna być ustalona na podstawie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej w której urbanista skorzysta z możliwości jakie daje przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia.