II SA/Kr 898/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 22 maja 2023 r., znak: SKO.ZP/415/94/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego K. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 22 maja 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/94/2023, którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 marca 2023 r. znak: RPG.6733.30.2022 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, na wniosek [...] Sp. z o. o., ul. [...], [...] dla "Budowy zespołu paneli fotowoltaicznych [...] o mocy do 20,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą", na działce nr [...] w m. Ł. , gm. B.. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. Wójt Gminy B. decyzją z dnia 6 marca 2023 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla "Budowy zespołu paneli fotowoltaicznych [...] o mocy do 20,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą", na działce nr [...] w m.. gm. B.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. R. i K. R. reprezentowani przez adwokat A. J. W toku postępowania odwoławczego Kolegium postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r. zwróciło się do Odwołujących o wykazanie przez nich ich własnego interesu prawnego. I. R. nie odpowiedziała na wezwanie organu, natomiast K. R. - reprezentowany przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 16 maja 2023 r., wskazał, że nie posiada nieruchomości bezpośrednio przylegających do działki nr [...], natomiast jest właścicielem m.in. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] w Ł. . Do pisma z dnia 16 maja 2023 r., załączono również wniosek skierowany do Sądu Rejonowego w B. o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Zaznaczył on, że jego interes prawny wynika właśnie z tego wniosku, bowiem realizacja inwestycji może mieć wpływ na ustanowioną przez sąd służebność. Organ odwoławczy w oparciu o załączone wydruki z ksiąg wieczystych ustalił, że właścicielem działek nr [...] w Ł. jest również I. R.. Kolegium następnie decyzją z dnia 22 maja 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/94/2023 umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 6 marca 2023 r. W uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazano, że pomimo iż wnoszący odwołanie są właścicielami działek w miejscowości Ł., to jednakże nie przysługuje im prawo własności, ani też prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, ani też do innych działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, w stosunku do działki objętej zaskarżoną decyzją i stąd też nie są stronami w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Działki Odwołujących oddzielone są od terenu inwestycji innymi działkami, których właścicielami nie są strony Odwołujące. Odwołujący posiadają jedynie interes faktyczny, nie zaś prawny. Interes faktyczny nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie braku przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym powoduje, że postępowanie takie należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 Kpa). Kolegium zaznaczyło też, że podnoszone argumenty, iż o interesie prawnym świadczy złożenie wniosku o ustanowienie służebności, nie mogą odnieść oczekiwanego rezultatu. Organ wskazał, że "o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. I SA 1719/92). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002r., sygn. IV SA 2238/01). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05)." (cyt. za uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie, z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt: II SA/Kr 467/14). Kolegium podkreśliło też, że na gruncie niniejszej sprawy nie istnieje żadne uprawnienie, np. ustanowiona służebność, które podlegałaby ochronie i z którego mógłby być wywiedziony interes prawny. Samo natomiast złożenie wniosku nie przesądza o jego zasadności. Ochrony późniejszego wykonywania prawa służebności strony mogą domagać się np. na drodze zarządzeń tymczasowych w postępowaniu sądowym. Wydanie zaś decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zastępuje pozwolenia na budowę i nie przesądza o realizacji inwestycji. Tak więc brak jest tu realnego interesu prawnego, który dawałby Odwołującym prawo do uczestniczenia w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. R., reprezentowany przez adwokat A. J. W skardze podniesiono zarzuty: Naruszenia przepisów prawa materialnego tj. : - art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym uznaniem, iż skarżącemu nie przysługują prawa strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego z wniosku [...] sp. z o.o., pomimo iż Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, który wynika z normy prawa materialnego wywiedzionej z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne tj. art. 140, 144, 145 kodeksu cywilnego, - obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw., z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż inwestycja polegająca na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych o mocy do 20,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości Ł. stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy przedmiotowa inwestycja w istocie stanowi inwestycję służącą wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego, - obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, kiedy charakter realizowanej inwestycji obligował organ do zbadania niniejszej sprawy w zakresie realizacji przez inwestora zasad dobrego sąsiedztwa wynikającego w ww. ustawy, oraz naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż Skarżącemu nie przysługiwało prawo strony postępowania wywiedzione z normy prawa materialnego, podczas gdy w niniejszej sprawie podnosił on, iż działka nr [...] w Ł. stanowi w części szlak drożny, co do którego domaga się on ustanowienia służebności drogi koniecznej do nieruchomości Skarżącego, co uzasadnia nie tylko interes faktyczny, ale także interes prawny w zaskarżeniu wydanej decyzji, - art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, oparcie decyzji wyłącznie na podstawie informacjach przedstawionych przez Wnioskodawcę, a tym samym pominięcie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, skutkujących uznaniem, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy przedmiotowa inwestycja służy wyłącznie realizacji interesu prywatnego polegającego na powiększeniu istniejących już farm fotowoltaicznych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. - art 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, oparcie decyzji wyłącznie na podstawie informacji przedstawionych przez Wnioskodawcę, a tym samym pominięcie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w sytuacji kiedy przedmiotowa inwestycja oraz inwestycje towarzyszące mające powstać na działkach sąsiednich mogą doprowadzić do znacznego nagromadzenia się instalacji fotowoltaicznych na tymże terenie, co będzie skutkować wystąpieniem immisji pośrednich wobec gruntów sąsiednich, oraz może ograniczyć prawo własności właścicieli działek sąsiednich w tym także Skarżącego. Powołując się na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze, a to z tego powodu, że w ocenie organu Skarżącemu (Odwołującemu) nie przysługiwał przymiot strony na gruncie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm.) – dalej jako "uPlan" nie wprowadza szczególnych regulacji, co do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym zastosowanie będzie mieć ogólna regulacja z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775) – dalej jako "K.p.a.", zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się prawem własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości, dla której mają zostać ustalona lokalizacja inwestycji celu publicznego (por art. 53 ust. 1 uPlan). Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek zarówno sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości. Zaznaczyć też należy, że o tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. II OSK 804/10). W każdym przypadku zatem organ powinien przeprowadzić stosowną analizę i ocenić czy dana osoba ma interes prawny, aby mogła być stroną w postępowaniu. Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem organu odwoławczego, że złożenie przez Skarżącego wniosku do Sądu Rejonowego o ustanowienie służebności nie stanowi o istnieniu interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie go za stronę postępowania. Jednocześnie trzeba jednak wskazać, że Kolegium w niewystarczającym zakresie dokonało oceny, czy w istocie Skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania. Kolegium wskazało, że Skarżącemu nie przysługuje "prawo własności, ani też prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, ani też do innych działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, w stosunku do działki objętej zaskarżoną decyzją i stąd też nie są stronami w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Działki Odwołujących oddzielone są od terenu inwestycji innymi działkami, których właścicielami nie są strony Odwołujące. Odwołujący posiadają jedynie interes faktyczny, nie zaś prawny." Dokonując jednak takiej oceny Kolegium nie wskazało gdzie faktycznie znajduje się nieruchomość Skarżącego. Co więcej nieruchomość ta nie jest również zaznaczona na żadnej z map znajdujących się w aktach sprawy. W konsekwencji zatem nie jest możliwe w oparciu o akta sprawy ustalenie, w którym miejscu leży nieruchomość Skarżącego. Ta okoliczność nie została też w żadnej mierze wyjaśniona przez organ. Jeżeli organ badał i ustalił, gdzie konkretnie znajduje się działka Skarżącego to podstawy pozwalające na dokonanie tych ustaleń powinny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy. Tego jednak brakuje. Nie jest zatem jasne, czy organ w ogóle nie zweryfikował to gdzie faktycznie znajduje się nieruchomość Skarżącego, ani też czy zbadał tę okoliczność, jednakże w aktach sprawy nie znajdują jakiekolwiek dokumenty czy mapy, które pozwalają na ustalenie tej okoliczności. Jednoznaczne wskazanie natomiast, gdzie znajduje się działka Skarżącego pozwoli dopiero organowi na dokonanie oceny, czy w istocie ze względu na rodzaj i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji przysługuje na gruncie przedmiotowego postępowania mu status strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano na te okoliczności, ani też nie odwołano się do jakichkolwiek dokumentów które znajdują się w aktach sprawy. Co więcej ustalenie tych okoliczności nie jest możliwe również na podstawie akt sprawy. Z tego względu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ jednoznacznie ustali, gdzie leży nieruchomość Skarżącego a następnie dokona oceny, czy przysługuje mu status strony i stosownie do poczynionych ustaleń wyda odpowiednią decyzję. Na gruncie niniejszej sprawy jako przedwczesne należy uznać natomiast zarzuty łączące planowane przedsięwzięcie z wystąpieniem immisji pośrednich wobec gruntów sąsiednich (gruntów Skarżącego), jak i zarzuty dotyczące błędnego zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. Ze względu na powyższe Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach w pkt II sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).