II SA/Kr 907/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Piotr Głowacki (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. [....] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w B. decyzją z dnia (....) umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zapewnienia dróg pożarowych na Osiedlu Mieszkaniowym przy ul. ....w B. - budynki nr...., jako podstawę prawną wskazując art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 roku, Nr 147, póz. 1230 z późn. zm.), w zw. z art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1 i § 3, art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podano, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek B.R. , zaś w jego toku wydano decyzję nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej w B. zapewnienie dróg pożarowych do wymienionych budynków. W wyniku odwołana Spółdzielni, decyzja ta została uchylona przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. , a sprawa- przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Głównym uchybieniem, wskazanym przez organ odwoławczy, było przyznanie statusu strony B.R. , bez należytego rozpoznania istniejących zagrożeń pożarowych. Następnie Komendant Powiatowy zaznaczył, iż umorzenie postępowania wynika z faktu odmowy uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony, zaś stroną- stosownie do art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powinność zapewnienia właściwych dróg pożarowych do obiektów mieszkalnych w niniejszej sprawie ciąży na Spółdzielni Mieszkaniowej, reprezentującej interes mieszkańców osiedla. Organ zwrócił w tym miejscu uwagę, iż interesem prawnym jest taki interes, który został wzięty przez prawo w ochronę, polegającą na możliwości żądania od organu określonych czynności, zaś o jego istnieniu decyduje nie przekonanie zainteresowanego, a ocena ustawodawcy, wyrażona w formie aktu prawnego, dotyczącego aktualnie i konkretnie zainteresowanego, nie może zaś być wyprowadzony z samego istnienia aktu prawnego, normującego daną dziedzinę. Organ wskazał na art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej, który w przedmiotowej sprawie nakłada obowiązek właściwego przygotowania budynku, obiektu lub terenu do akcji ratowniczej na Spółdzielnię Mieszkaniową. Interes prawny i faktyczny B.R. mógłby wynikać z sytuacji, w której na skutek braku realizacji wskazanego obowiązku, byłaby narażona na dodatkowe zagrożenie pożarowe, zaś takich zagrożeń w toku postępowania nie stwierdzono. Komendant Powiatowy zaznaczył, iż znajdująca się w pobliżu budynku, w którym mieszka wnioskodawczyni (obiekt nr ....) droga publiczna- ul. ....- spełnia wymogi dróg pożarowych. Z pewnością poprawy wymagają warunki dojazdu do pozostałych obiektów, w stosunku do których organ podejmie działania z urzędu, jednakże brak jest podstaw do stwierdzenia, że ten stan rzutuje na bezpieczeństwo wnioskodawczyni, ponieważ są one zlokalizowane w znacznej odległości od budynku nr ...... Z powyższą decyzją nie zgodziła się B.P. , wnosząc w terminie odwołanie i żądając jej uchylenia bądź zmiany i orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżąca zarzuciła, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy pominięto szereg dokonanych wcześniej ustaleń, wyliczając szereg istniejących jej zdaniem uchybień w zakresie norm ochrony pożarowej. Jak wskazała, organ odwoławczy, uchylając pierwszą zapadłą w sprawie decyzję, nie zakwestionował tych ustaleń, koncentrując się na kwestii posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Zdaniem B.P. j, w ponownie prowadzonym postępowaniu nie przeprowadzono w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego, pomijając jednocześnie zebrany wcześniej materiał, tymczasem ustalenia, zawarte w protokole z dnia (.....) wskazywały na szereg uchybień. Nadto skarżąca zarzuciła, że wbrew sugestiom organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie dopuszczono do udziału w sprawie mieszkańców bloku nr ...., nie ustalono także odległości tego budynku od sklepu meblowego, wynoszącej ok. 13 metrów. Wskazała również, że istnienie po jej stronie interesu prawnego uzasadnione jest treścią art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy przez ......Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, decyzją (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 roku, Nr 147, póz. 1230 z późn. zm.). Organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż przychyla się do stanowiska organu pierwszej instancji, nie znajdując w argumentacji skarżącej podstaw do zmiany lub uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na taki interes lub obowiązek żąda czynności organu. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, słusznie w zaskarżonym orzeczeniu wskazano, że interes prawny występuje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, tak więc o jego istnieniu decyduje nie przekonanie zainteresowanego podmiotu, lecz woła ustawodawcy. Interes prawny B.R. nie wynika z obowiązku, określonego ustawą o ochronie przeciwpożarowej. Organ odwoławczy wskazał również, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zostanie wszczęte postępowanie z urzędu w zakresie zapewnienia właściwego stanu dróg pożarowych na terenie osiedla. B.R. , wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, domagała się uchylenia jej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Jej zdaniem, w toku postępowania drugoinstancyjnego, w ogóle nie zostały zbadane zarzuty podniesione w odwołaniu, zwłaszcza dotyczące stanu bezpieczeństwa, zaś organ odwoławczy skoncentrował się na powtórzeniu tezy, zawartej w decyzji Komendanta Powiatowego, co - jej zdaniem - narusza art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Skarżąca ponownie przytoczyła treść art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, uznając, iż skoro wymogi tego przepisu nie są spełnione, przysługuje jej prawo działania w charakterze strony. Organ pominął wspomniany przepis, rażąco naruszając art. 28 i art. 61 k.p.a., co miało wpływ na wynik postępowania. Skarżąca powołała się także na wcześniejsze pisma organu, które wskazywały na to, że uznanie jej za stronę jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę ......Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Strona przeciwna do skarżącej wskazała przy tym, iż obowiązki, o jakich mowa w art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej spoczywają na Spółdzielni Mieszkaniowej, nie stanowiąc podstawy do uznania B.R. za stronę postępowania. Rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie nie miałoby bowiem bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Komendant Wojewódzki podkreślił, iż ze względu na położenie budynku, w którym mieszka B.R. , nie występuje dla niej bezpośrednie zagrożenie pożarowe. Wskazał, że stroną w niniejszej sprawie winna być tylko Spółdzielnia Mieszkaniowa, zaś wszelkie wnioski mieszkańców osiedla winny być traktowane jako podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu, na zasadzie art. 233 w zw. z art. 61 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, sąd skargę oddala w myśl art. 151 p.p.s.a. Dla oceny prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma weryfikacja, czy w sprawie tej- dotyczącej ewentualnego nakazania obowiązku zapewnienia dróg pożarowych, skarżącej B.R. winien przysługiwać przymiot strony. Tylko wówczas bowiem mogłaby ona skutecznie żądać wszczęcia przedmiotowego postępowania, a po jego zainicjowaniu- brać w nim czynny udział na zasadach, o jakich mowa w art. 10 k.p.a. Definicję strony zawiera art. 28 k.p.a., stanowiący, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcie "interesu prawnego" zostało doprecyzowane przez orzecznictwo sądowe oraz doktrynę, gdzie jednoznacznie wskazuje się iż interes prawny musi być oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 maja 2005 roku, sygn. akt II GSK 52/05, "Lex Omega" nr 166076, 8 marca 2005 roku, sygn. akt OSK 694/04, "Lex Omega" nr 175376, 23 kwietnia 2002 roku, sygn. akt l SA 3153/01, "Lex Omega" nr 81712, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 30 marca 2006 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2048/05, "Lex Omega" nr 197261, 8 listopada 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 456/05, "Lex Omega" nr 199045; 6 października 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 144/05, "Lex Omega" nr 191351, zob. również A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l i II, Zakamycze, 2005, teza II-7 do art. 28). Podkreśla się przy tym, iż interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem wyłącznie faktycznym, a więc nie objętym ochroną przepisów materialnego prawa administracyjnego (tak n. p. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2006 roku, sygn. akt II OSK 726/06, "Lex Omega" nr 203457). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd, zaprezentowany w obu zaskarżonych decyzjach przez organy Państwowej Straży Pożarnej, iż żaden przepis prawa materialnego nie daje podstaw do przyznania B.R. przymiotu strony postępowania. Jak wynika z poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych, skarżąca posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku, oznaczonym numerem ....., w odniesieniu do którego nie stwierdzono uchybień w zakresie zapewnienia dróg pożarowych. Natomiast odnośnie pozostałych obiektów spółdzielni, jak wynika ze stanowiska organów administracji publicznej, winno być prowadzone postępowanie z urzędu. Obowiązek, o jakim mowa w art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, spoczywa na właścicielu gruntu, budynku lub terenu, zatem w sprawie niniejszej - na Spółdzielni Mieszkaniowej, zatem jedynie jej- jako adresatowi obowiązku-przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Natomiast skarżąca posiada jedynie faktyczny, nie znajdujący odzwierciedlenia w przepisach prawa materialnego, interes w rozstrzygnięciu sprawy. Wszczęcie postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną powoduje, iż od samego początku brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, albowiem w postępowaniu nie istnieje podmiot, którego prawa i obowiązki mogłyby być precyzowane przez organ administracji publicznej. Sytuacja taka oznacza bezprzedmiotowość postępowania, co z kolei obliguje organ do jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ- skoro B.R. w ogóle nie przysługiwał przymiot strony postępowania, trudno organowi drugiej instancji postawić racjonalny zarzut, iż nie rozpatrzył kwestii podniesionych w odwołaniu, wniesionym przez osobę nie będącą stroną. Okoliczność, że w pismach w toku postępowania skarżąca była - błędnie- uznawana za stronę postępowania, nie może samoistnie prowadzić po jej stronie do powstania jakichkolwiek uprawnień procesowych. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.