II SA/Kr 914/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Waldemar Michaldo / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNINIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 roku, znak: [...] Starosta T. udzielił A. Spółka z o.o. z siedzibą w G. , ul.[...] , pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szkodliwe dla środowiska wodnego, do urządzeń kanalizacyjnych należących do Gminnego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w N. Od powyższej decyzji odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. złożyły [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. . W wywiedzionym odwołaniu strona odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji : - wydanie decyzji w oparciu o niepełną dokumentację, niespełniającą wymogów określonych w art. 131 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 145), - ustalenie dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń w punkcie 1.2. decyzji bez porozumienia z podmiotem, który jest ostatecznym odbiorcą ścieków, - niezagwarantowanie w pozwoleniu wodnoprawnym właścicielowi sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków, na której ścieki te będą oczyszczane możliwości kontroli ich stanu i składu. Podnosząc powyższe zarzuty A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła o uchylenie w całości decyzji Starosty T. z dnia 24 sierpnia 2012 r., znak:[...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia [...] 05.2013r. znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)-zwany dalej k.p.a., w związku z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. 2005 r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.) –zwanej dalej Prawem wodnym . W uzasadnieniu omawianej decyzji organ II instancji podkreślił , iż w pierwszej kolejności przystąpił do ustalenia, czy A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. przysługuje status strony w rozpoznawanej przez niego sprawie . W tym zakresie organ odwoławczy odwołał się do treści art. 127 ust. 7 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji Starosty T. (tj. w dniu 24 sierpnia 2012 roku), zgodnie z którym "Stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; właściciel wody; właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód łub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych." W ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wyżej przytoczony przepis Prawa wodnego jednoznacznie wskazuje jakie kryteria należy zastosować ustalając strony postępowania. W przedmiotowej sprawie za strony postępowania należy uznać więc wnioskodawcę , czyli A. z o.o. w G. i właściciela kanalizacji, do której ścieki mają być wprowadzane - Gminne Przedsiębiorstwo Kanalizacyjne w N. Sp. z o.o. W chwili przejęcia ścieków z [...] Zakładów Papierniczych Sp. z o.o., odpowiada za nie już Gminne Przedsiębiorstwo Kanalizacyjne w N. Sp. z o.o. Wprowadzanie ścieków płynących ich kolektorem do urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczających należących do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. jest czynnością odrębną nie związaną z zaskarżonym pozwoleniem, wymaga więc odrębnych umów i uzgodnień. Zdaniem organu odwoławczego pozostałe kryteria wymienione w art. 127 ust. 7 Prawo wodne również nie dają podstaw do uznania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. za stronę w niniejszym postępowaniu - pozwolenie nie dotyczy korzystania z wód, nie ustala się więc zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 kpa. przez brak należytych ustaleń, a przede wszystkim nie rozpatrzenia okoliczności dotyczących wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych skarżącego ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego przez zakład objęty pozwoleniem wodno-prawnym, - naruszenie art. 28 kpa. i art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 . poz. 145 z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie jest stroną strona postępowania, ponieważ nie spełnia kryteriów wymienionych w tym przepisie prawa Podnosząc przedmiotowe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnianiu wywiedzionej skargi strona skarżąca podniosła, iż [...]Sp. zo.o. pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. znak: [...] zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego pochodzących z [...] Sp. z o. o. - Zakład N. [...] do urządzeń kanalizacyjnych należących do Gminnego Przedsiębiorstwa Kanalizacyjnego w N. , gm. Ż. Na tym etapie sprawy organ I instancji został poinformowany przez skarżącą spółkę, że planowane do wprowadzania ścieki przemysłowe, zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego będą wprowadzane - poprzez sieć Gminnego Przedsiębiorstwa Kanalizacyjnego Sp. z o. o. w N. - do urządzeń kanalizacyjnych (tj. kolektorem do oczyszczalni ścieków) stanowiących własność [...] Sp. z o. o. Nie ulegało zatem żadnej wątpliwości, że zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę obowiązków leżących po stronie skarżącego, dotyczących warunków wprowadzonych ścieków, a tym samym obejmuje sferę jego interesu prawnego. Tym samym strona skarżącą uważała, że przysługuje jej status strony w tym postępowaniu administracyjnym. Ponadto skarżąca spółka zaznaczyła, iż w trakcie postępowania przed organem I instancji [...]i Sp. z o.o. pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r., znak [...] wniosły uwagi i zastrzeżenia, kładąc nacisk na brak zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych wymaganej przepisem art. 131 ust. 3 Prawa wodnego. Wskazywano również na konieczność zapoznania się z technologią produkcji, w której powstają ścieki przemysłowe, urządzeniami podczyszczającymi, jak również określenia miejsca do kontroli jakości odprowadzanych ścieków. Ponadto strona skarżąca podnosiła w przedmiotowym piśmie, iż powinna uczestniczyć w procedurze zmierzającej do wydania pozwolenia wodnoprawnego już na etapie uzgadniania warunków, na których w/w podmiot będzie mógł wprowadzać ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do jego urządzeń kanalizacyjnych, które nie są bez znaczenia dla pracy tych urządzeń oraz jakości oczyszczanych ścieków. Dlatego też właściciel tych urządzeń w pozwoleniu wodnoprawnym powinien mieć zagwarantowaną możliwość kontroli stanu i składu ścieków. Te wszystkie podnoszone okoliczności sprawy w ocenie strony skarżącej uzasadniały celowość i zasadność jej uczestnictwa oraz przyznawały legitymację strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, wobec wykazania istnienia interesu prawnego i faktycznego. Zdaniem [...] Sp. z o.o. w T. zupełnie błędne jest stwierdzenie organu II instancji, który uznał za stronę postępowania wyłącznie [...] Spółka z o. o. w G. i Gminne Przedsiębiorstwo Kanalizacyjne w N. Sp. z o. o., przejmujące ścieki przemysłowe pochodzące z [...] Sp. z o. o. - Zakład N. . Natomiast w oparciu o kryteria powołanego wyżej przepisu art. 127 ust. 7 Prawa wodnego odmówił cech strony [...] Sp. z o. o., uznając wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych tej spółki za czynność odrębną nie związaną z zaskarżonym pozwoleniem wodno-prawnym. W ocenie strony skarżącej zastosowana przez ten organ interpretacja prowadzi do wniosku, że przepis art. 127 ust.7 pkt 3 Prawa wodnego odnosi się wyłącznie do właściciela pierwszego urządzenia kanalizacyjnego, do którego odprowadzane są ścieki przemysłowe. Taki pogląd jest jednak nieuprawniony, gdyż cytowany przepis nie przewiduje w swej treści jakiegokolwiek ograniczenia ilościowego, (zwłaszcza podmiotowego). Wręcz przeciwnie, analiza językowa prowadzi do stwierdzenia, że chodzi tu o każde urządzenie, do którego będą wprowadzone ścieki objęte pozwoleniem wodnoprawnym, co wynika ze sformułowania. Treść zastosowana w omawianym przepisie prawa wskazuje na wielość urządzeń kanalizacyjnych, a tym samym dopuszcza na wielość właścicieli takich urządzeń, zaś kryterium oceny jest fakt wprowadzania ścieków oraz ich charakter (ścieki przemysłowe) i jakość, czyli "zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego". Dla poparcia swojego stanowiska strona skarżąca podniosła, że definicja urządzenia kanalizacyjnego jest zawarta w przepisie art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.). Urządzenie kanalizacyjne oznacza sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków. W świetle powyższego uregulowania nie ulega wątpliwości, że stanowiąca własność skarżącego oczyszczalnia ścieków jest jedynym urządzeniem kanalizacyjnym w systemie, do którego odprowadzane są ścieki objęte przedmiotowym pozwoleniem wodno-prawnym. Równocześnie jest to jedyne, konieczne urządzenie czyszczące ścieki. W opinii skarżącej spółki gdyby nawet przyjąć urządzenie kanalizacyjne, jako łączny system [...] Sp. z o. o. z N. i [...] Sp. z o.o. w T. , to w takiej sytuacji wskazane podmioty - jako właściciele urządzeń kanalizacyjnych - powinny występować jako strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu [...] w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty oraz przedstawiona dla ich poparcia argumentacja jest w pełni zasadna i trafna. Na wstępie należy jednak przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10.05.2013r. znak [...] , na podstawie której ww. organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionym przez [...] Sp. z o.o. w T. odwołaniem od decyzji Starosty T. z dnia 24 sierpnia 2012 roku, znak:[...] , w oparciu o którą udzielono spółce [...] Zakłady Papiernicze Spółka z o.o. z siedzibą w G. , ul.[...] , pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szkodliwe dla środowiska wodnego, do urządzeń kanalizacyjnych należących do Gminnego Przedsiębiorstwa Kanalizacyjnego w N. Sp. z o.o. ul.[...] . . W kontekście niniejszej sprawy należy podkreślić, iż Kodeks Postępowania Administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym oraz doktrynie procedury administracyjnej zgodnie przyjmuje się jednak, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.04.2013r. sygn. akt I SA/Wa 2266/12 publ. LEX nr 1309963, Andrzej Matan Komentarz do art.28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa sprawa dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego rozstrzygającym przepisem prawa regulującego kwestię statusu strony w tym postepowaniu jest obowiązująca w chwili złożenia przedmiotowego odwołania jak i wydania zaskarżonej decyzji regulacja art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, zgodnie z którą "Stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; właściciel wody; właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych." Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Stanowisko to jest także zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19.10.2010 sygn. akt II SA/Sz 548/10 LEX nr 672707, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.09.2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1005/10 publ. LEX nr 666336) Rację ma jednak w niniejszej sprawie strona skarżąca, iż zastosowana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie wykładnia zacytowanego przepisu art. 127 ust.7 pkt 3 Prawa wodnego prowadzi do błędnego wniosku, że przepis ten odnosi się wyłącznie do właściciela pierwszego urządzenia kanalizacyjnego, do którego odprowadzane są ścieki przemysłowe. Taki pogląd jest jednak nieuprawniony, gdyż cytowany przepis nie przewiduje w swej treści jakiegokolwiek ograniczenia ilościowego, przedmiotowego ani też podmiotowego. Wręcz przeciwnie, wykładnia językowa prowadzi do stwierdzenia, że chodzi tu o każde urządzenie kanalizacyjne, do którego będą wprowadzone ścieki objęte pozwoleniem wodnoprawnym, co wynika ze sformułowania "Stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: 1.) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2.) właściciel wody; 3.) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego...". Z uwagi więc na fakt, iż ustawa Prawo wodne po pierwsze nie zawiera autonomicznej definicji urządzenia kanalizacyjnego, ani też nie zawęża jego rozumienia do określonego rodzaju urządzenia kanalizacyjnego (np. sieci kanalizacyjnej, kolektora, czy też urządzeń oczyszczających) dla jego właściwego zdefiniowania należy sięgnąć do definicji urządzenia kanalizacyjnego zawartej w przepisie art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.). Zgodnie z przywołaną regulacją urządzenie kanalizacyjne oznacza: sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków. Mając na uwadze brzmienie art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) bezspornym jest, iż strona skarżąca [...] Sp. z o.o. w T. jako właściciel dalszego odcinka sieci kanalizacyjnej oraz oczyszczalni ścieków, do których mają trafiać z [...] – Zakład w N. ścieki przemysłowe zawierające substancje szkodliwe dla środowiska wodnego , są właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w treści art. art. 127 ust.7 pkt 3 Prawa wodnego. Tym samym więc [...] Sp. z o.o. w T. posiadają w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym status strony postępowania. Reasumując więc zastosowana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie interpretacja art.127 ust.7 pkt 3 Prawa wodnego jest interpretacją contra legem, naruszającą obok zasad wykładni językowej także art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.). Ponadto jeśli zważyć, iż art.127 ust.7 Prawa wodnego reguluje kwestie kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji wprowadzania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, to przyjęta przez organ II instancji wykładnia tego przepisu, eliminująca właściciela dalszego odcinka sieci kanalizacyjnej, a zarazem oczyszczalni ścieków, do której będą one trafiać stanowi działanie godzące w ratio legis wskazanej regulacji. W kontekście powyższych rozważań oraz stwierdzonych uchybień organu odwoławczego mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a uwzględniając skargę uchylił zakażoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. .