II SA/Kr 920/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w K. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta wyroku w sprawie o sygnaturze II SAB/Kr 150/13 I. stwierdza, że bezczynność organu w sprawie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie "[....] " w K. wniosło skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 150/13 uwzględniającego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. Zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a., że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie Prezydentowi Miasta K. na podstawie art. 154 § 1 ww. ustawy maksymalnej grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w dniu 7 maja 2013 r. złożyła do Prezydenta Miasta K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. zapytała o wystąpienie do Prezydenta Miasta K. przez Prokuraturę Apelacyjną lub Sąd Apelacyjny w K. bądź inne prokuratury lub sądy o wydanie zezwoleń upoważniających do wjazdu w strefy ograniczonego ruchu i zwalniających z opłat na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych na rok 2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał w tej sprawie w dniu 23 października 2013 r. wyrok sygn. akt II SAB/Kr 150/13, uwzględniając skargę na bezczynność i zobowiązując Prezydenta Miasta K. do podjęcia czynności lub wydania aktu w sprawie w terminie 14 dni. Pomimo tego wyroku i pomimo wezwania z dnia 10 marca 2014 r. Prezydent Miasta K. w dalszym ciągu, mimo upływu sześciu miesięcy od daty wydania wyroku, nie udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia bezczynność Prezydenta Miasta K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ze względu całkowite ignorowanie wyroku sądu, a wniosek o wymierzenie mu maksymalnej grzywny jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie oraz o zobowiązanie strony skarżącej o wskazanie czy zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej dotyczy wniosku strony skarżącej z dnia 7 maja 2013 r. czy 6 marca 2013 r. Jeżeli strona skarżąca domaga się zobowiązania Prezydenta do l udzielania informacji publicznej na wniosek z 6 marca 2013r. - wniesiono o odrzucenie skargi. Opisano następnie tok postępowania, które miało miejsce przed wydaniem wyroku w sprawie SAB/Kr 150/13. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 maja 2013 r. nie doszło do bezczynności organu. Pismem z dnia 29 maja 2014r. Strona skarżąca została poinformowana o istniejących w rejestrach Urzędu Miasta K. wpisach dotyczących korespondencji Prokuratury Apelacyjnej w K. oraz Sądu Apelacyjnego w K. W tym celu niezbędna stała się analiza zawartości podsystemu informatycznego RISS, w którym rejestrowany jest wpływ korespondencji do Urzędu Miasta K. Podkreślono, że po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dwukrotnie dokonywane analizy wykazywały różne dane liczbowe odnoszące się do przedmiotowego zakresu korespondencji. Specyfika bazy danych podsystemu RISS powoduje, że niejednokrotnie występują trudności w wyszukaniu konkretnego zakresu pism. Ogromna ilość korespondencji oraz bardzo duża ilość pracowników wprowadzająca tego rodzaju dane powodują, że niezwykle utrudnione jest zapewnienie nadzoru nad stosowaniem przez pracowników jednoznacznych i tożsamych zapisów redakcyjnych charakteryzujących wpływające do Urzędu pisma. W efekcie po kilkukrotnych analizach zostały ujawnione przedmiotowe pisma (6 szt). które przekazano stronie skarżącej. Wskazano, że aktualne pozostaje stanowisko strony przeciwnej dotyczące praktyki cedowania tego rodzaju wniosków zgodnie z kompetencjami na konkretne jednostki i Polecenia Służbowego nr [....] Dyrektora Magistratu z dnia 17 czerwca 2009r. w sprawie procedury wewnętrznej dotyczącej koordynacji działań związanych z udostępnianiem informacji publicznej na wniosek. Na rozprawie w dniu 6 października, przedstawiciel stowarzyszenia przedłożył do akt sprawy (k. 24 akt sądowych) kopię wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 maja 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. póz. 270), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (...)strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu (...) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uchylającym decyzje, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn zależnych od tego organu. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ogranicza wniesienia skargi na niewykonanie wyroku żadnym terminem. Należy zatem przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, jednakże nie później niż do dnia wykonania wyroku. Zdaniem doktryny oraz judykatury, za taką wykładnią przemawia a contrario treść art. 154 § 3 powołanej powyżej ustawy, zgodnie z którym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę chyba, że wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy (por. B. Dauter, Komentarz do art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Innymi słowy sąd administracyjny uwzględnia skargę wniesioną na niewykonanie swojego wyroku, jeżeli w dniu jej wniesienia organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności tj. nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 726/10, LEX 753137; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 466/10, dostępny na stronach internetowych NSA -Baza orzeczeń). Wystarczającą przesłanką wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku jest przekroczenie terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania aktu lub podjęcia czynności. Inaczej rzecz ujmując, wydanie aktu lub podjęcie czynności, do której organ administracji był zobowiązany, z przekroczeniem terminu wskazanego w sentencji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, obliguje sąd do uwzględnienia skargi o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie tego wyroku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Wa 2143/13). Konsekwentnie mieć należy na względzie, że ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonywana jest według stanu istniejącego w dacie jej wniesienia. W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zatem przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia powyższe winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 688/11, LEK 1134740). Jednocześnie z orzeczeniem grzywny Sad stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. W kontrolowanej sprawie wniesienie skargi, poprzedzone zostało pisemnym wezwaniem Prezydenta Miasta K. do wykonania wskazanego wyroku (pismo z dnia 10 marca 2014r). Odpowiedź na wniosek z dnia 7 maja 2013r. udzielona została w dniu 29 maja 2014r. a zatem już po wniesieniu skargi (co miało miejsce w dniu 5 maja 2014r.). Dalej wskazać należy, jaka była dokładna treść wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2013r. Brzmiał on następująco: 1. Czy Prokuratura Apelacyjna w K. lub Sąd Apelacyjny w K. wystąpiły do Prezydenta Miasta K. o wydanie zezwoleń upoważniających do wjazdu w strefy ograniczonego ruchu i zwalniających z opłat na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych na rok 2013? 2. Jeżeli tak, to wnoszę o przekazanie mi kopii dokumentów, którymi Prokuratura Apelacyjna w K. lub Sąd Apelacyjny w K. wystąpiły o wydanie ww zezwoleń. 3. W jaki sposób zostały ewentualnie rozpatrzone ww. wnioski? Proszę o przekazanie mi kopii pism wystosowanych przez UMK w tej sprawie. 4. Czy Prokuratura Apelacyjna w K. lub Sąd Apelacyjny w K. występowały o wydawanie ww. zezwoleń lub abonamentów postojowych rocznych służbowych SO w latach 2010-2012? 5. Jeżeli tak, to proszę o udostępnienie odnośnie nich informacji analogicznych do wymienionych w punktach 2-3. 6. Czy inne prokuratury lub sądy mające siedziby w K. również występowały o wydanie wydawanie ww. zezwoleń lub abonamentów postojowych rocznych służbowych rocznych SO w latach 2010-2013? 7. Jeżeli tak, to proszę o udostępnienie odnośnie nich informacji analogicznych do wymienionych w punktach 2-3. Rozstrzygając sprawę wyrokiem o sygn. II SAB/kr 150/13, Sąd przesądził, że "żądana przez skarżące stowarzyszenie informacja - w szerokim znaczeniu -dotycząca wydawania zezwoleń upoważniających do wjazdu w strefy ograniczającego ruchu i zwalniających z opłat za parkowanie na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ma niewątpliwie charakter informacji publicznej.". Wskazał również, co następuje: " Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez Prezydenta Miasta K. jakoby w tej sprawie koniecznym było przesłanie wniosku do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , bo jest to organ zobowiązany do udostępnienia informacji i dlatego też, Prezydent nie pozostaje w bezczynności, stwierdzić należy, że są one całkowicie nieusprawiedliwione. Zauważyć wypada, że skarżące stowarzyszenie zwróciło się zarówno do Prezydenta Miasta K. jak i do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o udostępnienie informacji w tym przedmiocie. Takie działanie było celowe i zamierzone. Prezydent Miasta K. błędnie zatem przekazał wymieniony wniosek, gdyż to on jako organ administracji publicznej jest objęty ustawa, a wiec zobowiązany do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przede wszystkim jednak zapytanie będące przedmiotem rozpoznania sadu dotyczyły wystąpień Prokuratury Apelacyjnej i Sadu Apelacyjnego oraz innych prokuratur i sądów do Prezydenta Miasta K. (nie do ZIKiT) o wydanie zezwoleń upoważniających do wjazdu w strefy ograniczonego ruchu i zwalniających z opłat. W zakresie wiedzy czy wystąpienia takie były do Prezydenta Miasta K. kierowane oraz ewentualnie (czego także dotyczyło zapytanie) jak były załatwiane, podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji był właśnie Prezydent gdyż był jej dysponentem. Jeżeli nawet (o ile wystąpienia takie były do prezydenta kierowane) były one przekazywane do ZIKiT, informacja taka powinna być skarżącemu udzielona, podobnie jak w sytuacji, kiedy wystąpienia takie nie były by bezpośrednio do Prezydenta kierowane. (...) Sprawa w tym zakresie nie została załatwiona, a wiec po stronie adresata wniosku, którym w rozpoznawanej sprawie jest Prezydent Miasta K. , zachodzi bezczynność." Wszystko to oznacza, że prawidłowa realizacja wniosku wymagała podjęcia działań przez Prezydenta Miasta K. - lub osoby upoważnionej przez Prezydenta do udzielenia takiej odpowiedzi, zgodnie z ogólnymi regułami wynikającymi z ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. póz. 594). tj. art. 33 (1. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. 2. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. 3. Kierownikiem urzędu jest wójt. 4. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. 5. Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych) i art. 47 (Kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta) tej ustawy, względnie zgodnie z art. 268a Kpa (organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Za niewykonanie wyroku Sąd uznaje w niniejszej sprawie podjęcie działań w celu realizacji wniosku po terminie wyznaczonym przez Sąd. Wskazać jednak równocześnie należy również i tą okoliczność, że działanie polegające na wystosowaniu do skarżącego pisma z dnia 29 maja 2014r. pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku Sądu. Dalsze powoływanie się na prawidłowość przekazywania dokumentów do Zł KIT jest bezprzedmiotowe. Dla osoby realizującej swoje (konstytucyjne) prawo do informacji urzędowa "procedura wewnętrzna" nie jest i nie może być żadnym argumentem dla odmowy realizacji wniosku. Procedura wewnętrzna jak sama nazwa wskazuje dotyczy wewnętrznych spraw i organizacji działania urzędu (w tym przypadku Urzędu Miasta K. ) i podległych Prezydentowi jednostek organizacyjnych gminy. Ma za zadanie porządkować oraz usprawniać funkcjonowanie urzędu i współpracujących z nim miejskich jednostek organizacyjnych. Nie jest zatem źródłem prawa, którego treść może wpływać na realizację uprawnień obywateli. Stowarzyszenie "[....]" domaga się stwierdzenia, że bezczynność Dyrektora ZIKiT po wyroku WSA w Krakowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia temu organowi grzywny - za niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013r, sygn. akt II SAB/Kr 150/13. W niniejszej sprawie wyrok z dnia 23 października 2013r. nie został zaskarżony skargą kasacyjną, w dniu 10 stycznia 2014r. stwierdzono prawomocność wyroku z dniem 20 grudnia 2013r. oraz zarządzono (k. 39 oraz k. 55 akt sądowych SAB/Kr 150/13) o zwrocie akt administracyjnych organowi. Akta wpłynęły do organu w dniu 20 stycznia 2014r. Oznacza to, że sprawa winna zostać załatwiona przez organ do dnia 3 lutego 2014r. (14 dni od zwrotu akt wraz z równoczesnym przesłaniem wyroku z uzasadnieniem) ewentualnie bezzwłocznie organ winien skierować do Stowarzyszenia informację o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim informacja będzie udostępniona. Pismo organu pochodzi jednak z 29 maja 2014r. czyli wystosowane zostało po upływie prawie czterech miesięcy od daty, kiedy wyrok winien być wykonany. Nadto dalej nie wyroku tego nie realizuje, gdyż nie udziela odpowiedzi na zadane pytania i nie udostępnia żądanych dokumentów ani też nie odmawia udzielenia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Prezydent Miasta K. na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku 7 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 150/13, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Fakt ten uzasadnia wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości 2000 zł. o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Zgodne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 Jutego 2014r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 póz. 146), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, póz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013r. wyniosło 3.650,06 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 36.500,60 zł. Zdaniem Sądu za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy, należy uznać grzywnę w wysokości 2000,00 zł (dwa tysiące). Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie Sądu, spełnia zarówno funkcję represyjną O kosztach sąd orzekł pkt. III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a