II SA/Kr 940/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej skargę oddala Prezes Sądu Rejonowego w N. S. decyzją z dnia 31 maja 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) odmówił uwzględnienia wniosku R. S. o udostepnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2019 w Sądzie Rejonowym w N. S. rejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325 – ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego. Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem złożonym przez R. S. w dniu 28 kwietnia 2021 roku, w którym na podstawie art. 61 Konstytucji RP wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniem wydanych w roku 2019, zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325. Zgodnie z wnioskiem żądane informacje mogły być zapisane na płytce CD-DVD. Pismem z dnia 13 maja 2021 r. Prezes Sądu Rejonowego w N. S. wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni, iż uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie z dnia 20 maja 2021 r. wnioskodawca poinformował, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Wnioskodawca nie wskazał równocześnie, z jakich powodów udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z powyższym Prezes Sądu Rejonowego w N. S. uznał, że w sprawie nie zostało wykazane, że żądane informacje byłyby szczególnie istotne dla interesu publicznego i by istniał tym samym obowiązek ich przetworzenia, a następnie udostępnienia. Prawdopodobnym jest, że żądane informacje służą jedynie prywatnym celom wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na liczne orzecznictwo, wskazał, że za informację przetworzoną można uznać sumę informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, możliwości zakłócenia normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego i utrudnienia wykonywania przypisanych mu zadań. Na podstawie danych zgromadzonych w trakcie postępowania organ ustalił, że udostepnienie żądanych wyroków wraz z uzasadnieniami wymagałoby znacznego nakładu pracy w zakresie konieczności przeprowadzenia procesu animizacji orzeczeń. Powyższe rozważania doprowadziły organ do wniosku, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, natomiast wnioskodawca nie wskazał celu uzasadniającego udzielenie informacji z perspektywy znaczenia dla interesu publicznego. Od decyzji organu I instancji R. S. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł on, że trudno zakwalifikować żądaną informację do kategorii informacji przetworzonych. Decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] Prezes Sądu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, jakimi są treść i postać dokumentów urzędowych (wyrok WSA w Krakowie z 21 grudnia 2007 r., II SAB/Kr 92/07). Zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustawa nie zawiera jednak definicji informacji przetworzonej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona - to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13). Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13). Wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (wyrok WSA w Gliwicach z 15 kwietnia 2013 r., IV SA/GI 75/13.) Jak słusznie zauważył organ I instancji istotą informacji publicznej przetworzonej, w odróżnieniu od informacji publicznej prostej, która udostępniana jest bez wykazywania przesłanki interesu publicznego, jest fakt składania się na taką informację pewnej sumy informacji publicznej prostej, której przygotowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem czy też dokonanie stosownej anonimizacji treści. W świetle powyższego należy również przytoczyć poglądy, iż suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ (w tym przypadku sąd), czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Uzasadnia to m.in. wyrok wydany w dniu 31.05.2019 r. przez WSA w Krakowie, II SA/Kr 334/19, w którym "zebrano" dotychczasowe zapatrywanie na zbiór informacji prostych, który pod pewnymi warunkami może stanowić informację przekształconą. Sąd podkreślił, iż w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie. Na powyższą decyzję R. S. wywiódł skargę do sądu administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że anonimizacja orzeczeń i ich uzasadnień nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wskazał, iż w jego ocenie brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji, a także decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Niniejsza sprawa dotyczy kontroli decyzji administracyjnej wydanej przez Prezesa Sądu, utrzymującej w mocy decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej o charakterze przetworzonym ze względu na brak szczególnego znaczenia dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczna w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Natomiast wedle art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualna wiedzę o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji legalnej informacji publicznej, jednak na podstawie powyższych przepisów wyróżnić można informację prostą oraz przetworzoną. Informacja prosta co do zasady nie wymaga jej opracowania, zmiany treści, wytworzenia nowej jakości w procesie jej udzielania. Sam proces anonimizacji pojedynczego orzeczenia wraz z uzasadnieniem nie świadczy jeszcze o przetworzeniu informacji publicznej, wymaga bowiem podjęcia nieskomplikowanych działań technicznych prowadzących do niewielkiego przekształcenia informacji. Natomiast wytworzenie informacji przetworzonej wiąże się z koniecznością podjęcia działań intelektualnych polegających na wykorzystaniu znajdujących się w posiadaniu organu materiałów do stworzenia nowej jakościowo treści. Jednakże w doktrynie i orzecznictwie wyrażono pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że również suma informacji prostych może w określonych okolicznościach stanowić informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 792/11, Lex nr 1094536). Sytuacja taka występuje, jeżeli realizacja szeroko zakrojonego wniosku wymaga od pracowników organu dużego nakładu pracy i czasu, dezorganizując w ten sposób wykonywanie ustawowych zadań organu. Racje stojące za ograniczeniem prawa obywateli do żądania przedstawienia informacji przetworzonych przemawiają bowiem w taki sam sposób za ograniczeniem dostępu do zbioru informacji prostych, którego przygotowanie jest tak samo absorbujące, jak w przypadku informacji przetworzonej stanowiącej nową jakość. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego dotyczył kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2019 w Sądzie Rejonowym w N. S. rejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325. Na podstawie informacji zasięgniętych od pracowników organ ustalił, że udostępnienie tych wyroków wraz z uzasadnieniami wymagałoby znacznego nakładu pracy w zakresie konieczności przeprowadzenia procesu anonimizacji i wiązałoby się z zaangażowaniem wielu pracowników do dodatkowej pracy. Sąd zgadza się z wnioskiem wysnutym przez organy obu instancji, że ze względu na konieczny poziom zaangażowania pracownika wyznaczonego do realizacji obowiązku będącego odbiciem uprawnienia skarżącego do dostępu do informacji publicznej suma informacji prostych – zanonimizowanych kopii wyroków wraz z uzasadnieniami – stanowi informację przetworzoną. Oznacza to, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jej udzielenie jest możliwe tylko wtedy, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że interes publiczny należy w tym przypadku rozumieć węziej niż powszechnie funkcjonujące pojęcie interesu społecznego. "Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 roku, sygn. akt I OSK 863/14, Lex nr 1753714). Zatem udzielenie informacji publicznej przetworzonej (także w postaci szczególnej sumy informacji prostych) powinno służyć realizacji intencji podwyższenia poziomu wykonywania zadań przez instytucje publiczne. Co więcej, ustawodawca wymaga nie tylko tego, by za udzieleniem informacji przetworzonej przemawiał interes publiczny, lecz by był on dodatkowo szczególnie istotny. Ważenia wymagają w takiej sytuacji z jednej strony koszty pracy związane z przygotowaniem informacji specjalnie dla wnioskodawcy, a z drugiej strony korzyści, jakie społeczeństwo i instytucje publiczne odnieść mogą z udzielenia informacji przetworzonej. Ciężar wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego spoczywa co do zasady na wnioskodawcy ze względu na zasadę koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Zatem wnioskodawca powinien wykazać we wniosku, że jego zamiary i realne możliwości uzasadniają przekonanie, że wykorzysta on udzieloną mu informację dla dobra ogółu w ten sposób, iż korzyści przeważą nad konsekwencjami zaabsorbowania osobowych, rzeczowych i czasowych środków organu, koniecznych do wytworzenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2020 roku, sygn. akt I OSK 969/20, Lex nr 3096157). Organ zobowiązany jest jednak poddać ocenie pod tym kątem nie tylko samą treść wniosku, ale wszelkie okoliczności z nim związane, które nasuwać mogą przypuszczenia co do znaczenia udzielenia żądanej informacji dla interesu publicznego. Przeniesienie na wnioskodawcę ciężaru wykazania szczególnej istotności interesu publicznego przemawiającej za udostępnieniem informacji przetworzonej nie może bowiem usprawiedliwiać braku odpowiedniego działania ze strony organu, zwłaszcza gdy spełnienie przesłanki przewidzianej przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika z posiadanego przez niego materiału. W niniejszej sprawie pismem z dnia 13 maja 2021 r. Prezes Sądu Rejonowego w N. S. prawidłowo wezwał wnioskodawcę do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi R. S. wskazał jedynie, że podtrzymuje wniosek oraz, że stoi na stanowisku, iż zanonimizowanie wyroków i uzasadnień nie stanowi udzielenia informacji przetworzonej, zatem wezwanie nie odniosło zamierzonego skutku. Taką samą argumentację skarżący przedstawił w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zatem również w postępowaniu przed Prezesem Sądu interes publiczny w udzieleniu żądanej informacji nie został wykazany. Treść wniosku nie pozwala na samodzielne stwierdzenie przez organy, jaki cel przyświecał skarżącemu w chwili składania wniosku, a organ samodzielnie nie miał podstaw przypuszczać, że dbałość o taki interes rzeczywiście przyświeca skarżącemu. W tej sytuacji organ zobligowany był odmówić udzielenia informacji publicznej, co prawidłowo uczynił. Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie są zasadne zarzuty podniesione w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.