II SA/Kr 946/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w L. , W. S., B. S., W. P. i M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 czerwca 2023 r. znak WI.-I.7840.7.31.2022.JW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.II-S.1.71.2022 z 22 lutego 2022 r., znak: AB.II-S.6740.1.403.2021.AJ udzielono pozwolenia na budowę i zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dla Inwestora C. Sp. z o.o. Sp. K. obejmujący inwestycję pod nazwą: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody, wentylacji mechanicznej, kań. sanitarnej, c.o., gazu, energii elektrycznej oraz wewnętrznej linii zasilającej wiz, wewnętrznej instalacji gazowej wig na działce, wewnętrznej instalacji wody do studni wodomierzowej oraz wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej do pierwszej studzienki, budowa dojść, dojazdów, miejsc postojowych oraz rozbiórka kolidujących z inwestycją i budowa w nowej lokalizacji miejsc postojowych i placu zabaw, na dz. nr [...] w miejscowości [...], gmina M. ". Od decyzji tej w terminie otwartym dla stron postępowania, wynikającym z art. 129 kpa, odwołały się osoby, które nie były uznane za stronę postępowania administracyjnego przed Starostą Krakowskim, to jest: Wspólnota Mieszkaniowa Z. W. S., B. S., W. P. i M. P.. Zarzucili oni naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a przez to błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego i brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu odwołującym się, 2. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak prawidłowego i wszechstronnego zweryfikowania kompletności, prawidłowości i zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności normami techniczno-budowlanymi, 3. art. 107 § 3 kpa poprzez brak przedstawienia uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji administracyjnej spełniającego wymagania stawiane prawem. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 16 czerwca 2023 r. znak WI-I.7840.7.31.2022.JW uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Wojewoda zauważył, że przedmiotowa inwestycja przewiduje likwidację 12 istniejących miejsc parkingowych, przysługujących m.in. odwołującym się. Przeznaczone do likwidacji miejsca znajdują się przy tym nie tylko na działce objętej inwestycją ale również na sąsiedniej działce nr [...]. Wojewoda zanalizował treść ksiąg wieczystych dla sąsiedniej działki nr [...], a także decyzję Starosty Krakowskiego z 3 lipca 2017 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu dla działek [...], [...] i [...] i doszedł do wniosku, że miejsca postojowe przypisane do lokali w budynkach wielorodzinnych znajdujących się na ww. działkach znajdują się na terenie objętym przedmiotową inwestycją. Co więcej, przebieg służebności, przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu dla istniejących budynków wielorodzinnych został oznaczony w zupełnie innym miejscu niż ten na projekcie zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (na obecnym projekcje przebieg służebności nachodzi na prostopadłe miejsce postojowe). Z uwagi na powyższe właściciele nieruchomości położnych przy ul. [...] i [...] w [...] powinni brać udział, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę Krakowskiego, na prawach strony, skoro projektowane zamierzenie inwestycyjne ingeruje w przysługujące im z zapisów treści ksiąg wieczystych prawa. Co więcej, wszyscy właściciele mieszkań, do których przynależą miejsca postojowe wskazane w treści ksiąg wieczystych, a zlokalizowane na terenie inwestycyjnym, winni zostać włączeni do kręgu stron postępowania. Niezbędnym przy tym jest uzupełnienie w ramach ponownie prowadzone postępowania, załącznika graficznego, o którym mowa w ww. księgach wieczystych, przedstawiających lokalizacje spornych miejsc postojowych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu oraz w projekcie architektoniczno-budowlanym: - trasa służebności drogowej jest nieczytelna oraz niezgodna ze służebnością zaznaczoną na projekcie zagospodarowania terenu dla wcześniejszej decyzji Starosty Krakowskiego, - projektowany budynek w zabudowie bliźniaczej wraz ze schodami zewnętrznymi zaprojektowany został na szlaku ww. wcześniejszej służebności gruntowej, - granice działek są nieczytelne, szczególnie w kontekście wprowadzenia nowych podziałów, - zmiana zagospodarowania terenu wykracza poza działkę objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę, to jest: likwiduje się dodatkowo 4 istniejące stanowiska postojowe równoległe do drogi na działce nr [...] (obecnie inny numer działki), likwiduje dojścia, dojazd i tereny zielone, - niejasna pozostaje lokalizacja zjazdu z ul. [...] w kontekście prawdopodobnie zmienionej służebności, należało zilustrować nową lokalizację zjazdu nawet jeśli jak wskazano w opisie do projektu zagospodarowania terenu, zjazd został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, - brak zwymiarowania szerokości schodów zewnętrznych przy projektowanym budynku oraz szerokości przejazdu/przejścia między tymi schodami a murem, - brak wskazania szerokości zmienionego dojazdu do istniejących budynków wielorodzinnych, - brak podpisu na oświadczeniu wyrażającym zgodę na rozbiórkę placu zabaw oraz miejsc postojowych. Powyższy plan jest zdaniem Wojewody wadliwy. Ponadto inwestorzy nie wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...] dla wykonania wyżej opisanych zmian na tej działce. Projektowana inwestycja ingeruje w działki sąsiednie, które nie zostały objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz wprowadza zmiany, ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Likwiduje bowiem 12 istniejących miejsc postojowych i projektuje jedynie 8 miejsc postojowych w zmienionej lokalizacji, zmienia trasę i szerokość dojazdu, ilość powierzchni zielonych, lokalizację placu zabaw i zmienia służebności na bliżej nieokreślone. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, czy likwidacja miejsc postojowych nie skutkuje doprowadzeniem do niezgodności z ustaleniami miejscowego prawa. Od powyższej decyzji sprzeciw złożyli Wspólnota Mieszkaniowa Z., W. S., B. S., W. P. i M. P., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zasadniczo nie zakwestionowali oni treści rozstrzygnięcia, natomiast zarzucili naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. .U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności wskazywanych przez odwołujących w piśmie z dnia 8 sierpnia 2022 r., jak również nieodniesienie się do przedłożonych przez strony dowodów tj. opinii z dnia 1 sierpnia 2022 r. a w konsekwencji brak przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji administracyjnej spełniających wymagania stawiane prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 Kpa, Wojewoda wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy. Przede wszystkim doszło do wielorakich i istotnych naruszeń postępowania. Na wstępie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne pomimo braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Nie przedłożono bowiem oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto błędnie ustalono obszar oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji bezpodstawnie ograniczono krąg stron postępowania, wyłączając z niego wspólnoty mieszkaniowe sąsiednich budynków oraz właścicieli lokali mieszkalnych, z którymi związane jest – ujawnione w księdze wieczystej – prawo do korzystania z miejsca postojowego, a które to miejsca zgodnie ze spornym projektem miały podlegać likwidacji. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznym (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11; z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12; wyroki WSA w Gliwicach: z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09 i z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11). Z powyższych względów odmowa przyznania skarżącemu statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i chociażby z tego względu decyzja podlegała uchyleniu. Wszystkie podmioty, którym przysługuje przymiot strony muszą mieć bowiem zagwarantowane prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wydanie reformatoryjnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie było jednak możliwe z uwagi na liczne błędy i niedokładności analizowanego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, które zostały dokładnie omówione powyżej. Nieczytelność granic działek, trasy służebności drogowej, niejasna lokalizacja zjazdu, czy braki w wymiarowaniu niektórych koniecznych elementów tj. schody, czy dojazd, sprawiają, że projekt jest zupełnie niezdatny do sprawdzenia pod kątem kryteriów zawartych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle tak licznych braków i uchybień, a także nieczytelności przedłożonego projektu, trudno jest stawiać organowi odwoławczemu zarzut nieodniesienia się do wszystkich zarzutów, które strona odwołująca się przedstawiła w toku postępowania. Taka analiza byłaby na tym etapie przedwczesna i mogłaby być w dużej mierze nietrafna. Słuszność zgłaszanych zastrzeżeń może być przedmiotem analizy dopiero na takim etapie, gdy organ otrzyma czytelny projekt, w związku z którym nie będzie miał żadnych wątpliwości, co do zakresu i kształtu zamierzonej inwestycji. Skoro na obecnym etapie nie wiadomo nawet dokładnie, gdzie przebiegają granice działek oraz jak inwestor zaplanował przebieg służebności drogowej, trudno analizować np. dopuszczalność planowanego zwężenia dojazdu. Nie jest jednak prawdą, że Wojewoda zignorował pismo skarżących z dnia 8 sierpnia 2022 r., czy dołączoną do niego opinię. Choć nie odniósł się do nich expressis verbis, z treści uzasadnienia wynika, że zanalizował ich treść. Przedłożona przez strony opinia nie jest bardzo szczegółowa i w zasadzie wypływa z niej jeden kluczowy wniosek, że sporna inwestycja znacznie ograniczy możliwość korzystania z sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], [...] w [...] poprzez zawężenie drogi dojazdowej i faktyczną likwidację części istniejących miejsc postojowych na dz. nr [...] obsługujących te nieruchomości. Kwestia likwidacji miejsc postojowych była w wielu miejscach podnoszona przez Wojewodę, a pominięcie w postępowaniu właścicieli likwidowanych miejsc postojowych było jednym z kluczowych elementów, które spowodowały uchylenie decyzji organu I instancji, co oznacza, że zgłoszony zarzut okazał się skuteczny. Organ odwoławczy ewidentnie wziął również pod uwagę treść przytoczonych w opinii ksiąg wieczystych, cytując wręcz zawarte w nich dane. Jeżeli strona oczekiwała, że Wojewoda już na etapie postępowania odwoławczego wypowie się merytorycznie co do dopuszczalności likwidacji miejsc postojowych, to oczekiwanie to było bezpodstawne. W związku z wagą naruszeń procesowych, których dopuścił się organ I instancji oraz koniecznym do wyjaśnienia zakresem postępowania, organ odwoławczy nie miał możliwości wchodzić w meritum sprawy. Wyraźnie zapewnił natomiast niesłusznie wyeliminowanym uprzednio osobom oraz wspólnocie mieszkaniowej udział w postępowaniu, w ramach którego będą one na bieżąco informowane o przebiegu sprawy oraz będą mogły zgłaszać swoje zarzuty i zastrzeżenia co do planowanych zmian. Na obecnym etapie, złożony projekt jest tak nieczytelny i niepełny, że wymyka się jakiejkolwiek kontroli – zarówno pod kątem przesłanek zawartych w art. 35 Prawa budowlanego, jak i pod kątem zgłaszanych przez stronę zarzutów. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.