II SA/Kr 954/23

Dnia 7 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2023 roku sprawy ze skargi M. P. na postanowienie nr 423/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2023 roku w przedmiocie odmowy przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia, skargę oddala. Przedmiotem skargi jest postanowienie nr 423/2023 Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2023 roku odmawiające przywrócenia M. P. uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-1-5160.202.22.42. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. W dniu 20 stycznia 2023r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie wydał postanowienie nr 68/2023, znak: PINB-I-5160.202.22.42, którym w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonego na załączniku graficznym numerem 3 wstrzymał D. sp. z o.o. - inwestorowi robót – prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Za pismem z dnia 3 marca 2023r., znak: PINB-I-5160.202.22.42 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB lub organ I instancji) przekazał Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) zażalenie M. P. – reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego T. O. na powyższe postanowienie PINB nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeprowadzeniu wstępnego postępowania w sprawie wniosku z dnia 22 lutego 2023r. o przywrócenie terminu M. P. do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r. postanowieniem z dnia z dnia 12 czerwca 2023 roku odmówił M. P. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu do wydanego postanowienia Wojewódzki Inspektor wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność zażalenia. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: § 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy podmiotu, który uchybił terminowi, rozumieć należy wskazanie takich okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli skarżącego (np. obłożna choroba) i uniemożliwiało mu dopełnienie czynności procesowej w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że przy braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie tego terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W judykaturze przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 295, 296). To na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Aby uprawdopodobnić brak winy, strona postępowania winna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu - wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2015r. sygn. akt I SA/Kr 1439/15. Kolejną przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć, to strona musi wnieść wniosek o przywrócenie terminu w okresie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu, to ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej. Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, iż wysłana przez organ I instancji, za pośrednictwem Poczty Polskiej, przesyłka zawierająca m.in. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.202.22.42 została doręczona skarżącemu: - P. M. P. na adres korespondencji: ul. [...], [...] w dniu 25 stycznia 2023r. (dzień tygodnia: środa), co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru (vide: karta: 21 akt MWINB). Postanowienie PINB nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r.. znak: PINB-I-5160.202.22.42 zostało doręczone w sposób zastępczy, określony w art. 43 k.p.a. Termin do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie PINB upłynął wiec dla P. M. P. w dniu 1 lutego 2023r. (dzień tygodnia: środa - 7 dni od daty 25 stycznia 2023r.). Wskazać w tym miejscu należy, iż zażalenie na postanowienie PINB nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.202.22.42 oraz Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia zostały złożone osobiście na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie w dniu 23 lutego 2023r. We wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia pełnomocnik skarżącej jako przyczynę uniemożliwiającą dochowania terminu wskazał konieczność poszukania specjalisty w zakresie prawa budowlanego. Jak wskazano w piśmie z dnia 22 lutego 2023r.: W związku z postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie wydano postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenie pracy przy przedmiotowym obiekcie. Postanowienie to zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa Strony jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, Strona nie wniosła zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Mając na względzie nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, dopiero w dniu 20 lutego 2023 roku, tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika Strony,. sp. z o.o. powzięła informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. W ocenie organu skarżący: P. M. P. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Odnośnie przesłanki braku winy w uchybieniu terminowi, w orzecznictwie wskazuje się, że brak winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności procesowych i można mówić o niej tylko wówczas, gdy dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody niezależnej od strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Lublinie z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 727/97). Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego. Wśród przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu wymienia się m.in.: obłożną chorobę uniemożliwiającą stronie działającej osobiście podjęcie czynności, przerwę w komunikacji, naglą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Ol 868/10). Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 40/16). W ocenie MWINB w Krakowie, P. M. P. nie uprawdopodobnił, aby istniała taka przeszkoda, której strona nie mogłaby usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wskazano, iż cyt.: Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa Strony jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, Strona nie wniosła zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. W ocenie MWINB wniesienie zażalenia nie jest czynnością, która bezwarunkowo wymagałaby specjalistycznej wiedzy. Podane we wniosku z dnia 22 lutego 2023r. argumenty nie uprawdopodobniają braku winy skarżącego, który nie wykazał należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy. W ocenie tut. Organu względy organizacyjne przedsiębiorstwa Strony jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego nie stanowiła przeszkody, której skarżący nie mógł przezwyciężyć. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że wprawdzie brak winy w uchybieniu terminowi zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania i co ma być udogodnieniem dla zainteresowanego, lecz jednocześnie uprawdopodobnienie winno dotyczyć takich okoliczności, które pozwalają na przyjęcie braku winy strony w uchybieniu terminu. Zatem aby przywrócić termin, strona powinna wskazać takie okoliczności, których wystąpienie było niezależne od jej woli i uniemożliwiało jej dopełnienie czynności. Organ podkreślił też, że zażalenie jest środkiem zaskarżenia, które nie wymaga szczególnej formy (art. 144 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a.). W przypadku zażalenia na postanowienie nie istnieje jeden główny wzór, zgodnie z którym powinno ono zostać ułożone. Zażalenie na postanowienie, podobnie jak odwołanie od decyzji, nie wymaga bowiem szczególnej formy ani treści. Wystarczające jest to, że wynika z niego niezadowolenie strony lub osoby trzeciej z treści zaskarżonego postanowienia. Nie trzeba powoływać podstawy prawnej ani szczegółowego uzasadnienia. Są to oczywiście elementy wskazane, bo gwarantują lepszą ochronę interesu skarżącego i mogą mieć wpływ na rozpatrzenie zażalenia na jego korzyść. Jedyne wymogi formalne zażalenia to jednak tylko ogólne wymogi, jakie muszą spełniać wszystkie pisma procesowe. Wskazać należy, iż wniesione zażalenie można następnie uzupełnić o dodatkowe uzasadnienie, wnioski lub dokumenty (por. m.in. uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017r., sygn. akt I SA/Wa 178/17). Wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie z dnia 22 lutego 2023r.: względy organizacyjne przedsiębiorstwa Strony jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego nie stanowiły przeszkody uniemożliwiającej wniesienie zażalenia w ustawowo przewidzianym terminie. Podkreślić raz jeszcze należy, iż zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zażalenie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Do skutecznego jego złożenia wystarczy, że strona wyrazi swoje niezadowolenie. W świetle powyższego organ uznał, że argumenty przedstawione przez pełnomocnika skarżącego na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Zatem nie można uznać, że istniała przeszkoda niemożliwa do przezwyciężenia i niemożność dołożenia należytej staranności do złożenia w terminie zażalenia. W świetle powyższego należy również wskazać, iż wątpliwym jest fakt złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny w uchybieniu terminu. Należy podkreślić, iż w skarżonym postanowieniu strona została pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym w ocenie MWINB nie zachodzą przesłanki do przywrócenia uchybionego terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.202.22.42. Wobec powyższego MWINB odmawia w trybie art. 59 § 2 k.p.a. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.202.22.42. Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. P. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T. O., w której podniósł zarzuty naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez Skarżącego zażalenia, pomimo iż Skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, podczas gdy Skarżący wykazała, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą. Skarżący bez swojej winy nie dochował terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożył on zażalenie, czym spełnił przesłanki do przywrócenia terminu; b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez Skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione; c) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu Skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa należącego do Skarżącego - D. sp. z o.o., będącego stroną w postępowaniu, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodu bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 803, dalej jako "K.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei zgodnie z art. 144 K.p.a. do zażaleń, w sprawach nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia zażalenia – jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie terminowi uniemożliwia organowi odwoławczemu rozpatrzenie sprawy. Wobec tego, przed merytorycznym rozpatrzeniem zażalenia obowiązkiem organu było ustalenie, czy zażalenie wniesione zostało w terminie. Termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustanie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Stosowne pouczenie znalazło się w postanowieniu PINB nr 67/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. (k. 22 – 23 a.a. I instancji). Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z 20 stycznia 2023 r. zostało doręczone stronie skarżącej dnia 25 stycznia 2023 r. (k. 21 a.a. II instancji). Zgodnie z art. 43 K.p.a., zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jak wynika z treści potwierdzenia odbioru przesyłka skierowana do Skarżącego została odebrana w dniu 25 stycznia 2023 roku przez dorosłego domownika L. P. (por. k. 21 a.a. II instancji). W ocenie Sądu doręczenie było prawidłowe i skuteczne w świetle art. 43 K.p.a. Wobec powyższego należało uznać, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg 26 stycznia 2023 r. (czwartek), a upłynął 1 lutego 2023 r. (środa). Tymczasem przedmiotowe zażalenie oznaczone datą 22 lutego 2023 roku zostało złożone na dzienniku podawczym organu w dniu 23 lutego 2023 r. Niewątpliwie zatem zażalenie wniesiono po upływie ustawowego terminu, a tym samym ustalenia organu II instancji są prawidłowe. Strona skarżąca w swojej skardze do Sądu nie podważyła skuteczności doręczenia postanowienia organu I instancji, jak i ustaleń organu odwoławczego co do terminu jego wniesienia. Argumentacja strony skarżącej dotyczy głównie wokół wykazania braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia zażalenia. Zdaniem Sądu jednak powoływane przez Skarżącego argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Powoływane argumenty dotyczą w istocie jedynie subiektywnych ocen samego Skarżącego, co do skomplikowanego charakteru przedmiotowej sprawy. To jednak nie stanowi o podstawie do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. Przytaczane natomiast okoliczności związane z zapoznaniem się z aktami sprawy przez Skarżącego w dniu 20 lutego 2023 roku, mogą stanowić jedynie o tym, że w tym dniu Skarżący mógł zapoznać się z aktami sprawy, w tym z treścią wydanego postanowienia nr 68/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie. Nie wskazał przy tym jednak Skarżący ani we wniosku o przywrócenie terminu, ani też w skardze skierowanej do Sądu na jakiekolwiek okoliczności, które uzasadniałyby brak winy w uchybieniu terminu. Argumenty przedstawione przez pełnomocnika skarżącego na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Zatem nie można uznać, że istniała przeszkoda niemożliwa do przezwyciężenia i niemożność dołożenia należytej staranności do złożenia w terminie zażalenia. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że podnoszony przez stronę skarżącą argument braku zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami postępowania nie mógł mieć wpływu na zasadność przedmiotowego postanowienia. Co więcej stosownie z art. 73 §1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy na każdym etapie postępowania, z czego na gruncie niniejszej sprawy Skarżący zresztą korzystał. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.