II SA/Kr 961/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R.M. , A.M.-K. K.K. , K.C.-Z., K.Z. , Z.K. na decyzję Samodzielnego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 czerwca 2016r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji W dniu 18 lipca 2016 r. R.M. , A.M.-K. , K.K. , K.C.-Z. , K.Z. , Z.K. wnieśli za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 czerwca 2016r. nr. [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie bazy transportowej samochodów ciężarowych, stacji tankowania dla potrzeb własnych bazy, stacji kontroli pojazdów, komisu samochodów ciężarowych w B. , gmina B. , powiat [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że jej wykonanie może narazić na szkodę zarówno skarżących jak i inwestora, oraz spowodować trudne do odwrócenia skutki poprzez, ewentualne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obarczoną błędami rozstrzygnięć poprzedzających jej wydanie. Powyższe może doprowadzić do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego niezgodnego z prawem, w szczególności rozpoczęcie prac związanych z usunięciem szaty roślinnej i znaczącą niwelacje terenu. Rozpoznając wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09, LEX nr 489786 – wszystkie dostępne również na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie skarżącym ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Podnieść należy, że instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 czerwca 2016r. mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy B. z dnia 12 lutego 2016r. znak: [...] w części 1. 2 ppkt 14) orzekając, że należy wykonać nasadzenie szpalerów drzew i krzewów iglastych, szybko rosnących (co najmniej dwóch równoległych rzędów), na terenie objętym inwestycją przy zachodniej i południowej granicy z nieruchomościami sąsiednimi, w celu ograniczenia uciążliwości obiektu na etapie jego eksploatacji na sąsiednie tereny zabudowane i przeznaczone w MPZP pod zabudowę. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję z dnia 12 lutego 2016r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie jest rozstrzygnięciem nie wymagającym, a wręcz nie nadającym się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587]. Decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09, Lex nr 552936; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/09, Lex nr 630457). Przedmiot tej decyzji wyklucza możliwość jej wykonania. Decyzja taka nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia można uznać za promesę ustalenia warunków zabudowy i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu po spełnieniu określonych w tej decyzji środowiskowych uwarunkowań, jeżeli jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Jednakże istnienie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia nie oznacza, że właściwy organ administracji na jej podstawie niejako "automatycznie" wyda decyzję o pozwoleniu na budowę. Nastąpi to w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługują stronie stosowne środki zaskarżenia. Zatem inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas można będzie mówić o możliwości doznania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Decyzja ta nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego, bowiem nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu. Nie posiadając przymiotu wykonalności, nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.