II SA/Kr 969/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody z dnia 29 września 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M.S. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 sierpnia 1995 r, znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w B., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (powoływanej dalej jako: "K.p.a.") nakazał M. i A. S. wykonanie, w terminie do dnia 30 listopada 1995r., rozbiórki budynku gospodarczego, wybudowanego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w J.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że M. i A. S. rozpoczęli budowę budynku gospodarczego bez zezwolenia. Budynek zlokalizowany jest w odległości 25 m od osi drogi krajowej nr [...] oraz w granicy działki S. H.. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego wniosła M. S.. Skarżąca podała, że posiada zgodę zarządu dróg publicznych na lokalizację budynku gospodarczego przy szosie nr [...]. Wzniesiony budynek zachowuje przewidzianą odległość od domu mieszkalnego, zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości. Decyzją z dnia 29 września 1995 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że M. S. samowolnie, bez wiedzy organu administracji państwowej, rozpoczęła budowę budynku gospodarczego w granicy działki sąsiedniej, należącej do S. H.. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 z 1994 r. póz. 414) realizacja powyższego obiektu nie wymaga wprawdzie uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż jest to budynek parterowy o powierzchni zabudowy do 35 m2, a rozpiętość jego konstrukcji nie przekracza 4,80 m, jednak, zgodnie z art. 30 tej ustawy, inwestor winien zgłosić właściwemu organowi zamiar realizacji tej budowy w terminie 30 dni przed jej rozpoczęciem, określając jej zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, przedkładając jednocześnie szkic sytuacyjny lub rysunki, a w tym przypadku również zgodę właściciela sąsiedniej działki. Z uwagi na fakt, że inwestorzy czynności tych nie dokonali, należało orzec o rozbiórce. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie złożyła M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji W uzasadnieniu skargi wskazała, że wydane w sprawie decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w B. oraz Wojewody [...] naruszają art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, gdyż realizacja wzniesionego budynku gospodarczego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Budynek ten posiada wymiary 4,80x4,80m i stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy działki. Służyć będzie prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o powierzchni 1h 20 a. Co do konieczności zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego skarżąca poinformowała, iż do protokołu kontroli budowy z dnia 18.11.1994 r. został zgłoszony wniosek o zalegalizowanie budowy. Do dnia dzisiejszego organy orzekające w sprawie nie wstrzymały jednak budowy, jak również nie wniosły sprzeciwu wobec budowy budynku gospodarczego (art. 30 ust. 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy). Z uwagi na uzyskanie w dniu 24 kwietnia 1995 r. pozytywnej opinii Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych co do lokalizacji budynku oraz braku reakcji Urzędu Rejonowego, uznać - zdaniem skarżącej - należy, że inwestorzy spełnili wymagania stawiane w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, w sierpniu, a więc po czterech miesiącach, można było przystąpić do budowy. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz do czuwania, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody w wyniku nieznajomości prawa. Tymczasem organ prowadzący postępowanie nie nakazał wstrzymania robót budowlanych, nie rozpatrzył wniosku o legalizację budowy oraz nie poinformował o konieczności złożenia zgłoszenia, czy innych wymaganych prawem dokumentów. Zasadne było zatem przystąpienie do budowy budynku gospodarczego w przekonaniu, że dochowane zostały wszelkie wymagane prawem obowiązki wynikające z prawa budowlanego. Nadto skarżąca wniosła o wyłączenie z postępowania A. P., J. S. oraz E. P., gdyż strony te nie mają interesu prawnego w sprawie, ponieważ przedmiotowy budynek oddalony jest od budynku mieszkalnego A. P. o około 20 m, a od należącej do tej osoby działki o około 15 m. E. P. oraz J. S. nie posiadają działek w pobliżu budowanego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska organ II instancji podał, że w dniu 18 listopada 1994 r. pracownicy Urzędu Rejonowego w B. przeprowadzili wizję lokalną, podczas której stwierdzono, że M. i A. S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wykonali w granicy działki sąsiedniej fundamenty o wymiarach 4,80 m x 5,05 m. Ze względu na lokalizację obiektu w odległości 25 m od osi drogi Nr 4, Urząd Rejonowy w B. zwrócił się, pismem z dnia 23 listopada 1994 r., do Okręgowej Dyrekcji Dróg Państwowych o wydanie opinii dotyczącej możliwości zalegalizowania samowolnie rozpoczętej budowy. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wydał w dniu 24 kwietnia 1995 r. postanowienie, którym zaopiniował pozytywnie lokalizację budynku gospodarczego w odległości 24 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], pod warunkiem, że w wypadku budowy drugiej jezdni tej drogi, nastąpi usunięcie budynku na koszt właściciela bez odszkodowania. Jak wynika ze szkicu sytuacyjnego wykonanego na załączniku nr 12 wymagana odległość nie jest zachowana. Urząd Rejonowy w B. w swym piśmie z dnia 9 listopada 1994 r. stwierdził jednoznacznie, że jeżeli inwestorzy realizują obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, winni natychmiast wstrzymać roboty budowlane. Nie jest więc prawdą, że nikt nie wstrzymywał budowy, jak również nie jest prawdą, iż nie wnosił sprzeciwu dotyczącego realizacji obiektu. Wniosek o zalegalizowanie budynku gospodarczego został zgłoszony dopiero do protokołu podczas wizji lokalnej, w czasie której stwierdzono samowolę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz 1270, powoływana dalej jako "P p s a ") Właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest zatem obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działający w oparciu o przepisy ostatnio powołanej ustawy Zgodnie żart 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Przepis art 134 § 1 P p s a stanowi zaś, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, ze sąd administracyjny orzeka niezależnie od zakresu i treści sformułowanych w skardze zarzutów Prowadzona w wyznaczonych powyższymi uregulowaniami granicach kontrola wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć wykazała, ze zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez prowadzące sprawę organy (tekst jednolity z 1980 r., nr 9 póz 26 z późn zm., powoływana dalej jako K p a ") w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli Powołany wyżej przepis ustawy wyraża podstawową dla postępowania administracyjnego zasadę prawdy materialnej oraz dokładności i szczegółowości dokonywanych przez organy administracji ustaleń faktycznych Sens i istota omawianej regulacji sprowadza się do zobowiązania organów administracji do wyczerpującego i zgodnego z obiektywną rzeczywistością ustalania wszelkich, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, elementów stanu faktycznego Konkretyzacją i uszczegółowieniem omawianej tu zasady jest dyrektywa wynikająca z art 77 § 1 K p a , zgodnie z którą organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy Zakres podlegających ustaleniu w toku postępowania administracyjnego faktów i okoliczności faktycznych wyznaczany jest każdorazowo treścią znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego Gromadzenie i ocena dowodów oraz dokonywanie na ich podstawie ustaleń faktycznych służyć powinny podstawowemu celowi postępowania administracyjnego, jakim jest konkretyzacja właściwej normy materialnego prawa administracyjnego Podstawowa wadliwość przyjętego przez orzekające w niniejszej sprawie organy sposobu postępowania wyraża się właśnie w pominięciu istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia okoliczności Przedmiotem oceny w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego były reazilowane na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w J., roboty budowlane Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń, inwestorami tych prac byli M. i A. S. W sposób nie budzący wątpliwości ustalono, ze budowa, o której mowa dotyczyła budynku gospodarczego o wymiarach 4,80 m x 5,05 m, zlokalizowanego w granicy z działką sąsiednią (S. H.) oraz w odległości 25 m od osi drogi Nr [...] W świetle jednoznacznych w tym zakresie ustaleń, nie może nadto budzić wątpliwości, ze omówione wyżej roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego - w myśl obowiązującego w chwili orzekania przez organy obu instancji art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawa budowlanego -ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz U z 1994 r. nr 89 póz 414,) r -zgłoszenia Jak wynika z relacjonowanych wyżej rozstrzygnięć organów obu instancji, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r -Prawo budowlane Uszło jednak uwadze orzekających w sprawie organów administracji, ze ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r, zaś będące przedmiotem oceny w ramach prowadzonego postępowania roboty budowlane zostały rozpoczęte wcześniej W piśmie z dnia 8 listopada 1994 r podano, ze kwestionowane prace zostały rozpoczęte na początku listopada 1994 r (k 1 akt organu administracji), co znalazło potwierdzenie w wynikach kontroli przeprowadzonej na opisanej wyżej nieruchomości w dniu 18 listopada 1994 r Wprawdzie organ administracji nie czynił precyzyjnych ustaleń co do daty rozpoczęcia kontrolowanych robót, nie może jednak ulegać wątpliwości, ze do dnia wizji lokalnej został wykonany opisany w protokole zakres prac (k 8 akt organu administracji) W sposób uzasadniony wnosić zatem można, ze samowolnie wykonywane prace budowlane były prowadzone już w listopadzie 1994 r, a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane. W świetle powyższego istotne było ustalenie, czy lub ewentualnie w jakim zakresie, wskazana wyżej ustawa znajdowała zastosowanie do postępowań administracyjnych rozpoczętych lecz niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Niezbędna była analiza przepisów intertemporalnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w celu stwierdzenia, czy jako zasadę przyjmowały one stosowanie do takich sytuacji przepisów dotychczasowych, czy też nakazywały stosować w tym zakresie regulację nową. Konieczna była identyfikacja ewentualnych dodatkowych czynników warunkujących wybór właściwego reżimu prawnego, w szczególności zaś ustalenie, czy elementem istotnym w powyższym zakresie był moment rozpoczęcia inwestycji lub jej zakończenia, czy też chwila wszczęcia lub zakończenia postępowania administracyjnego. Zarówno treść dokonywanych w sprawie ustaleń, jak i zawierająca oznaczenie podstawy prawnej wstępna część obu zaskarżonych decyzji wskazują, że sygnalizowane tu zagadnienia intertemporalne pozostały poza zakresem uwagi orzekających w niniejszej sprawie organów. Zaniechanie to w sposób istotny rzutuje tymczasem na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę prawną obu rozstrzygnięć stanowił bowiem przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (powoływana dalej także jako: "nowe Prawo budowlane"). Zakres zastosowania tego przepisu w odniesieniu do robót budowlanych zapoczątkowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. był jednak w istotny sposób ograniczony treścią art. 103 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 103 ust. 1. cytowanej ustawy do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a nie zakończonych do tego czasu decyzją ostateczną, stosować należało przepisy tej ustawy. Istotny wyjątek od powyższej zasady przewidywał wspomniany art. 103 ust. 2, który wyłączał stosowanie przepisu art. 48 ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do tych ostatnio wspomnianych obiektów i robót stosować zatem należało odpowiednio przepisy dotychczasowe. Jak wynika z powyższego możliwość zastosowania art. 48 nowego Prawa budowlanego uzależniona była od dokonania dodatkowych ustaleń w zakresie momentu zakończenia robót budowlanych. W odniesieniu bowiem do takich samowolnie realizowanych inwestycji, które nie tylko zostały rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 1995 r., ale przed tą datą zostały również zakończone, zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe (art. 37 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane). Wskazać przy tym należy, że zakres odpowiedzialności prawnej za samowolnie realizowane roboty budowlane określony przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w sposób istotny różnił się od regulacji przewidzianej w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Przepis art. 48 nowego prawa budowlanego nakładał na organy nadzoru budowlanego bezwzględny obowiązek orzeczenia rozbiórki w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, podczas gdy w poprzednio obowiązującym stanie prawnym możliwa była - pod pewnymi warunkami - legalizacja samowolnie wykonanych prac. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że nie budzące wątpliwości ustalenie daty zakończenia rozpoczętych przed 1 stycznia 1995 r. robót budowlanych miało istotne znaczenie dla sposobu ukształtowania sytuacji prawnej inwestorów. O ile ustalenia orzekających w sprawie organów w zakresie daty początkowej robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] uznać należy za nie dość precyzyjne i wynikające jedynie w sposób pośredni ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to nie sposób uznać, by na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów możliwe było ustalenie w sposób kategoryczny i pewny daty zakończenia prowadzonych prac. Stosowne ustalenia we wskazanym zakresie nie tylko nie wynikają z uzasadnień zaskarżonych decyzji, ale brak jest też podstaw, by czynić je na innej podstawie. Uznać należy, że nie wyjaśniono w sposób należyty, czy i ewentualnie kiedy prowadzone przez inwestorów roboty budowlane zostały zakończone, w szczególności zaś nie sposób na podstawie przeprowadzonych czynności i dokonanych na ich podstawie ustaleń określić, czy prace te zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Pozostawiając omówione wyżej zagadnienie poza zakresem swej uwagi, orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., które uniemożliwia kontrolę wydanych rozstrzygnięć z punktu widzenia regulacji art. 103 Prawa budowlanego. Jak to wykazano, uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, skoro od treści tych właśnie ustaleń zależało właściwe określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji możliwość legalizacji samowolnie prowadzonych prac. Wskazać nadto należy, że wyrokiem z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn.: K 9/95 (Z.U. 1996/1/2; OTK 1996, cz. l, s. 41 - 62) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414) w części, w której nakazują właściwemu organowi wydanie we wszczętej sprawie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego będącego w budowie rozpoczętej i nie zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995 r., prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, gdy obiekt ten znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę tego rodzaju ani też nie spowoduje w razie wybudowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, póz. 426 i z 1995 r. Nr 38, póz. 184 i Nr 150, poz. 729), naruszają bowiem wynikającą z zasady państwa prawnego zasadę zaufania obywateli do obowiązującego prawa, ujmowaną w związku z zasadami stosunkowości oraz sprawiedliwości społecznej, a tym samym wymienione przepisy w tej samej części są niezgodne z art. 3 ust. 1 cytowanych przepisów konstytucyjnych. Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżona regulacja w istotny sposób osłabia zaufanie do prawa, co w szczególności odnosi się do tych inwestorów, którzy wszczęli postępowanie zmierzające do legalizacji budowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na mocy zakwestionowanego przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego prawo nie tylko zostało zmienione w sposób niekorzystny podczas trwania stosunków powstałych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, ale też nowe rygory mogły być zasadnie ocenione jako - co najmniej dla pewnej grupy inwestorów - nadmiernie surowe w stosunku do zamierzonego celu, co narusza również wywodzoną z zasady państwa prawnego - zasadę stosunkowości (proporcjonalności). Naruszenie powyższe jest tym bardziej oczywiste, że oderwany od oceny przesłanek materialnych nakaz przymusowej rozbiórki nabiera charakteru represji za uchybienie formalne, jakim była budowa rozpoczęta i ewentualnie kontynuowana bez wymaganego pozwolenia. Wyrażone w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości i zastrzeżenia odnoszą się do rozpoznawanej sprawy. Zwrócić należy uwagę, że na początkowym etapie prowadzonego postępowania, organy administracji podejmowały czynności zmierzające do ustalenia możliwości legalizacji samowolnie wykonywanych przez inwestorów robót W sposób nie budzący wątpliwości świadczy o tym choćby zwrócenie się przez Urząd Rejonowy w B. pismem z dnia 23 listopada 1994 r (k. 9 akt organu administracji) do Okręgowej Dyrekcji Dróg Państwowych w K. o wydanie opinii w przedmiocie możliwości legalizacji budynku realizowanego bez wymaganego zgłoszenia na działce nr [...] w J. W związku ze zmianą - z dniem 1 stycznia 1995 r - stanu prawnego organy zaniechały dalszych działań we wskazanym wyżej zakresie i pomimo pozytywnego zaopiniowania lokalizacji budynku gospodarczego (postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 kwietnia 1995 r, znak [...], k 11 akt organu administracji), orzekły nakaz jego rozbiórki. W realiach rozpoznawanej sprawy zastosowanie bardziej rygorystycznego reżimu odpowiedzialności za nielegalnie prowadzone roboty budowlane powiązane zatem zostało z okolicznościami całkowicie niezależnymi od inwestorów Zwrócić bowiem należy uwagę, ze istotnym czynnikiem, który wpłynął na rezygnację z zastosowania korzystniejszego dla inwestorów art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r - Prawo budowlane oraz poddanie kontrolowanych prac regulacji nie przewidującej możliwości legalizacji samowoli budowlanej był sposób organizacji prowadzonego postępowania przez organy administracji Postępowanie to zostało wszczęte w dniu 16 listopada 1994 r (k 7 akt organu administracji) Pierwsza czynność dowodowa został przeprowadzona w dniu 18 listopada 1994 r (k 8 akt organu administracji) Jak to już wyżej wskazano, pismem z dnia 23 listopada 1994 r. organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Okręgowej Dyrekcji Dróg Państwowych w K. o wydanie opinii w przedmiocie możliwości legalizacji kwestionowanego budynku Pismem z dnia 14 grudnia 1994 r Urząd Rejonowy w B. poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy z uwagi na przedłużający się termin uzyskania opinii Okręgowej Dyrekcji Dróg Państwowych w K. (k 10 akt organu administracji) Do zastosowania innej niż obowiązująca w chwili wykonywania samowolnie realizowanych robót budowlanych a nadto bardziej rygorystycznej regulacji prawnej przyczynił się zatem sposób działania organów administracji. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku, pewna grupa inwestorów mogła - po wszczęciu z własnej inicjatywy właściwego postępowania - zasadnie spodziewać się uzyskania decyzji legalizującej bezprawnie rozpoczętą budowę, w oparciu o prawa budowlanego z 1974 r. W przeciwieństwie do spodziewanej legalizacji, inwestorów należących do tej grupy spotkała - w zasadzie nieuchronna - konsekwencja w postaci przymusowej rozbiórki rozpoczętej, a nie zakończonej budowy, co wiąże się z dużymi, a nieraz bardzo dużymi stratami materialnymi. Zaakcentowane wyżej okoliczności i oceny prowadzą do wniosku o wadliwości wydanych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć. Głównym źródłem zastrzeżeń jest tu niedokonanie przez organy administracji ustaleń istotnych z punktu widzenia regulacji intertemporalnej zawartej w art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 48 tej ustawy. O wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji z naruszeniem prawa powodującym konieczność ich uchylenia, świadczy także sposób organizacji postępowania w rozpoznawanej sprawie, który doprowadził do niezgodnych - jak to wynika z powołanego wyżej wyroku TK z dnia 31 stycznia 1996 r. - z obowiązującymi w chwili orzekania przepisami. Niezależnie od powyższego podnieść jeszcze należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z ogólną regułą organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 6 K.p.a.). Mogą one władczo kształtować sytuację obywateli, wyłącznie, gdy przewiduje to przepis powszechnie obowiązującego prawa. Wszystkie zatem elementy decyzji administracyjnej winny mieć oparcie w stosownych przepisach ustawowych, a zasadę tę w odniesieniu do elementów dodatkowych decyzji potwierdza treść art. 107 § 2 k.p.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, poza składnikami, o których mowa w § 1 tego przepisu, decyzja może zawierać także inne elementy, lecz tylko o ile przepisy szczególne tak stanowią. W decyzji Urzędu Rejonowego w B. z dnia 19 sierpnia 1995 r. zobowiązano M. i A. S. do przeprowadzenia nakazanych tą decyzją prac rozbiórkowych w terminie do dnia 30 listopada 1995 r. Rozstrzygnięcie o terminie wykonania nałożonego obowiązku nie znajdowało tymczasem podstawy prawnej w przepisach obowiązującej w dniu orzekania ustawy - Prawo budowlane ani w innych przepisach ustawowych. Jak to powszechnie przyjęto w orzecznictwie sądowo - administracyjnym podstawy prawnej do umieszczenia takiego dodatkowego elementu do decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie stanowią ani przepisy tej ustawy ani przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani też inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r, sygn. akt OPS 2/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1999 r, sygn. akt IV SA 140/97, opub. w LEX nr 46670; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1522/96, opub. w LEX nr 47291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1133/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1106/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 75/09). Brak w przepisach podstawy do określenia terminu rozbiórki stanowi wadę decyzji, zawierającej takie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji należało uchylić, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na zasadzie art. 152 P.p.s.a. należało określić, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę poniesionych przez nią kosztów, na którą w niniejszej sprawie złożyła się kwota 10 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.