II SA/Kr 996/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Rady Gminy Siepraw z dnia 30 czerwca 1999 r. nr IX/70/99 w przedmiocie wysokości udziału finansowego w kosztach budowy kanalizacji stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 30 czerwca 1999 r. Rada Gminy w Sieprawiu podjęła uchwałę Nr IX/70/99 w sprawie wysokości udziału finansowego osób fizycznych w kosztach I-wszego etapu budowy kanalizacji we wsi Siepraw. W § 1 przedmiotowej uchwały ustalono, że w inwestycji budowy gminnej sieci kanalizacji we wsi Siepraw przysiółki Łysa Góra I, Łysa Góra II, Wieś I, Wieś II (I eta budowy) udział finansowy osób fizycznych przystępujących w drodze umów cywilnoprawnych z Zarządem Gminy Siepraw do partycypacji w kosztach tej inwestycji w ramach czynu społecznego wynosi 1600 zł. Zasady wpłaty i waloryzacji ustali Zarząd Gminy w porozumieniu z Komitetem kanalizacyjnym. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Myślenicach pismem z dnia 5 lipca 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Nr IX/70/99 Rady Gminy Siepraw z dnia 30 czerwca 1999 r. Działając w oparciu o art. 8, art. 50 § 1, 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 i art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za podłączenie do gminnych sieci kanalizacyjnych. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności – generalności, abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej. W dalszej części skargi wskazano, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., który w istocie określa własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną, itp. Prokurator podniósł, że ustalone zakwestionowaną uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Sieprawiu wniosła o oddalenie skargi. Organ podniósł, że uchwała Rady Gminy w Sieprawiu Nr IX/70/99 z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości udziału finansowego osób fizycznych w kosztach I-szego etapu budowy kanalizacji we wsi Siepraw nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z brzmienia uchwały i jej podstawy prawnej. Została podjęta na wniosek Komitetu Budowy kanalizacji celem ujednolicenia wysokości opłat dla wszystkich. Organ wskazał, że w podstawie prawnej uchwały powołany jest art. 7 i 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a w przepisach końcowych stwierdza się, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uchwała w § 1 stanowi o partycypacji osób fizycznych w kosztach budowy kanalizacji budowanej w ramach czynów społecznych (wówczas jeszcze funkcjonowało to pojęcie obecnie zastąpione inicjatywą lokalną). Na gruncie obowiązujących wówczas przepisów przy realizacji inwestycji w ramach czynów społecznych władze Gminy zawierały porozumienia z komitetami. Zdaniem organu uchwała nie posiadała cech ogólności, a jedynie jej redakcja może sugerować, że jest skierowana do osób uczestniczących w czynie społecznym, zatem do kręgu osób zainteresowanych budową kanalizacji i wyraźnie stwierdza, że uczestnictwo w kosztach odbywać się będzie na podstawie umów cywilno-prawnych. Organ wyjaśnił, że orzecznictwo sądowe w sprawie uznawania uchwał rad gminy za prawo miejscowe zmieniało się i nie było jednolite. Dodatkowo Rada Gminy wyjaśniła, że w chwili podjęcia uchwały budowa kanalizacji w Gminie dopiero rozpoczynała się. Działały powstałe wcześniej komitety wodno - kanalizacyjne, ponieważ w gminie odczuwano od wielu lat braki wody. Gmina szukała środków na dofinansowanie inwestycji zwłaszcza budowy kanalizacji, ale warunkiem otrzymania jakiejkolwiek dotacji czy preferencyjnej pożyczki było osiągnięcie efektu ekologicznego, którym było podłączenie zamieszkałego budynku do sieci kanalizacyjnej. Gmina budowała wówczas sieć z przyłączami do domów i wykonywała inwentaryzacje sieci i przyłącza. W ten sposób można było zapewnić efekt ekologiczny w krótkim czasie. Gmina podejmowała inwestycje w porozumieniu z mieszkańcami. Gdyby nie środki mieszkańców, inwestycji nie byłoby do tej pory lub wykonany byłby niewielki jej odcinek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Sieprawiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą Rady Gminy wprowadziła dla mieszkańców gminy obowiązek zawierania umów określających wysokość ich udziału w kosztach budowy kanalizacji (pierwszego etapu budowy kanalizacji). Treść powołanego § 1 uchwały Rady Gminy Siepraw z dnia 30 czerwca 1999 r. Nr IX/70/99 w sprawie wysokości udziału finansowego osób fizycznych w kosztach I-szego etapu budowy kanalizacji we wsi Siepraw nie pozostawia wątpliwości, że wynikał z niego obowiązek zawierania umów wraz z kwotą, jaka taką umową miałaby być uiszczana na rzecz Gminy Siepraw. Powołany przepis nie prowadzał jedynie fakultatywności czy też dobrowolności w zawierania umów. W istocie przyznała to sama Gmina Siepraw w odpowiedzi na skargę wskazując, że udział finansowy mieszkańców był konieczny, bo w przeciwnym razie kanalizacja nie byłaby wybudowana właśnie z powodu braku środków. Potwierdza to stanowisko Sądu, że mocą powołanego § 1 uchwały nałożono obowiązek zawierania umów o określonej treści, a tym samym wprowadzono obowiązek fiskalny nakładany na mieszkańców gminy w drodze obowiązkowych umów. Okoliczność, że zaskarżoną uchwałą zobowiązano mieszkańców do zawierania umów a nie nakładano opłaty o charakterze administracyjnym nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie. W każdym bowiem przypadku nałożenia jakiegokolwiek obowiązku na mieszkańców gminy, organ gminy winien dysponować właściwą podstawą prawną. Okoliczność zaś, że zamiast aktów administracyjnych nakładających opłaty, zaskarżoną uchwałą nałożono obowiązek zawierania umów obejmujących uiszczenie świadczeń finansowych wskazuje jedynie na odmienne środki służące temu samemu: uzyskania przez Gminę Siepraw od jej mieszkańców środków finansowych na realizację zadania gminnego. Tym samym należy wskazać, że na podstawie jej § 1 nie można mówić o dobrowolności uiszczenia udziału finansowego z tytułu budowy kanalizacji sanitarnej. Określony tą uchwałą udział finansowy w istocie ma cechy opłaty narzuconej mieszkańcom, będącej daniną publiczną wprowadzoną przez Gminę. To znajduje potwierdzenie w stanowisku samej Rady Gminy wskazującej, że musiał być zagwarantowany finansowy udział mieszkańców Gminy, w przeciwnym razie nie byłoby środków na realizację inwestycji. O dobrowolności (fakultatywności) takiego udziału nie mogło być mowy. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej d alej w skrócie "u.s.g.". Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym obowiązku zawierania umów zastępujących w istocie wydawanie aktów o nakładaniu opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przepis ten jest regulacją prawa ustrojowego (i zarazem ma charakter organizacyjny), ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu. W żadnym przypadku art. 7 u.s.g. nie może być podstawą do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Również art. 18 u.s.g. nie jest podstawą do stanowienia aktów prawa miejscowego. Wprawdzie w artykule tym przewidziano domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, ale to domniemanie nie może obalić konstytucyjnej regulacji podstaw wydawania aktów prawa miejscowego. Art. 18 u.s.g. zawiera domniemanie kompetencji tylko w zakresie stanowienia – jak trafnie wskazano w skardze - aktów prawa wewnętrznego, a takim nie jest zaskarżona uchwała. Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy, że zaskarżona uchwała jest jedynie aktem wewnętrznym (aktem wewnętrznego kierownictwa, skierowanym tylko do organu wykonawczego Gminy). Uchwała Rady Gminy w Sieprawiu z dnia 30 czerwca 1999 r. jest przepisem prawa miejscowego, zawiera ona bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców miejscowości Siepraw (i jej przysiółków), których gospodarstwa domowe będą mogły być podłączone do kanalizacji sanitarnej. Każde odłączenie gospodarstwa domowego do kanalizacji obarczone było obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) zawarcia stosownej umowy określającej opłatę za wykonanie kanalizacji (jej części), a nie np. opłaty za późniejsze dostarczanie wody czy też odbiór ścieków bytowych. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Okoliczność, że uchwała ta zawiera również normy konkretne (a nie tylko abstrakcyjne) w odniesieniu do nakładanego obowiązku na mieszkańców Sieprawia w zakresie udziału w kosztach budowy konkretnej kanalizacji sanitarnej, nie odbiera temu aktowi charakteru norm prawa miejscowego. Istotnym jest to, że uchwałą tą zobowiązano mieszkańców do udziału w świadczeniu finansowym, czyli nałożono na nich obowiązki. Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, ale wówczas w stanie prawnym obowiązującym w 1999 r. nie było wymogu ogłaszania aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 42 ustawy o samorządzie terytorialnym przepisy gminne ogłaszało się poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowiły inaczej i takie przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego. Zaskarżona uchwała ta była skierowana jedynie do Zarządu tej Gminy lub komitetu kanalizacyjnego. Z jej treści bowiem wynika, że w sposób władczy i jednostronny uchwała ta ustaliła udział finansowy mieszkańców (i osób prawnych) w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej. Ustalając wysokość tego udziału, wskazała również na sposób pozyskiwania kwot poprzez nakaz zawierania umów. Sama Rada Gminy nie mogła zawierać umów prawa cywilnego z mieszkańcami Gminy, tym samym zobowiązała Zarząd Gminy do ich zawierania. Jedynie więc tylko w tym zakresie, jakim jest zobowiązanie Zarządu do zawierania umów, można zasadnie wskazać, że zaskarżona uchwała zawiera obok normy powszechnie obowiązującej (ustalającej obowiązkowy udział finansowy mieszkańców i wysokość tego udziału) także normę prawa wewnętrznego skierowana do organu wykonawczego. Nie jest to jednak jakaś nadzwyczajna sytuacja, z reguły większość aktów prawa miejscowego zawiera także przepisy wewnętrznego kierownictwa i ten fakt nie odbiera znaczenia aktu prawa miejscowego danej uchwale. Istotnym jest bowiem to, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, nakładające obowiązki na mieszkańców gminy. Należy wyjaśnić, że również żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) nie zawierał i nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie - co i tak może budzić wątpliwości - podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Co więcej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie można ustalonego w § 1 zaskarżonej uchwały udziału finansowego traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony korzystające z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy. Samo nakazanie w zaskarżonej uchwale pobierania opłat w drodze umów prawa cywilnego stanowi tylko niejako "techniczny sposób" jej pobierania, z ponadto wkracza w dziedzinę prawa cywilnego nakazując mieszkańcom Gminy zawieranie umów z tą Gminą. Również wówczas obowiązujące przepisy nie pozwalały na jednostronne nakładanie na mieszkańców gminy obowiązku zawierania umów w tym zakresie. Jeszcze raz należy podkreślić, że w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców obowiązuje wymóg legitymowania się przez organ gminy właściwą delegacją ustawową, pochodzącą wyłącznie od ustawodawcy. Gminy bowiem, tak jak i inne jednostki samorządu terytorialnego, nie korzystają z żadnej formy autonomii w zakresie nakładania obciążeń. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Była to jedna z prawnych możliwości obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny, jednakże przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe w tym przypadku, w którym dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych. Podstawy do nakładania opłat bądź zawierania umów nie zawierały art. 98-107 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230). Przepisy tej ustawy również odwoływały się do opłat adiacenckich (art. 99 i 100 Prawa wodnego z 1974 r.). Należy również podnieść i to, że zaskarżona uchwała została wydana bez upoważnienia ustawowego określonego art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Nie mają znaczenia argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę i wskazujące na podejmowanie działań w ramach czynów społecznych oraz kontekst gospodarczy podjęcia zaskarżonej uchwały wskazujący na ograniczone możliwości finansowe samej Gminy w realizacji tego zadania. Jeżeli istotnie zadanie to miało charakter pilny i jego wykonanie leżało w interesie mieszkańców Gminy, mieszkańcy ci w ramach referendum mogli opowiedzieć się za samoopodatkowaniem się na ten cel. Samo powoływanie się na tzw. czyn społeczny czy też inicjatywę lokalną mieszkańców jako formy udziału mieszkańców w pracach przy realizacji jakiejś inwestycji nie mógł uzasadniać nakładania dodatkowych obowiązków fiskalnych na mieszkańców. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.