II SAB/Kr 109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2014 r. skargi A.K. na bezczynność [....] Sp. z o.o. Oddział [....] w K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność w załatwieniu wniosku A.K. z dnia 30 stycznia 2014 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności, III. zasądza od [....] Sp. z o.o. Oddział [....] w K. na rzecz A.K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania A. K. w piśmie z 28 marca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność spółki "Przewozy Regionalne" Sp. z o. o., Oddział [...] w K. w przedmiocie informacji publicznej o udostępnienie której wystąpił wnioskiem z 30 stycznia 2014 r. Domagał się uznania, że spółka pozostaje w bezczynności, zobowiązania jej do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 30 stycznia 2014 r. wystąpił do spółki "Przewozy Regionalne" Sp. z o. o. Oddział [...] w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości osób uprawnionych do kontroli biletów w pociągach. W piśmie z 3 marca 2014 r. ponowił wniosek. Pomimo upływu 14 dni od tej daty organ w żaden sposób nie zareagował na wniosek, a w szczególności nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał w tym zakresie decyzji. Skarżący zaznaczył, że spółka "Przewozy Regionalne", jako przewoźnik w publicznym transporcie zbiorowym kolejowym, dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych wedle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dane dotyczące ilości osób uprawnionych do kontroli biletów (a zatem zabezpieczania wpływów taryfowych) w pociągach stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Wnioskowane dane nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej organu, toteż po myśli art. 10 ust. 1 powinny być udostępnione na wniosek. Odnosząc się do kwestii zdolności sądowej oddziału spółki podniósł, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi lex specialis względem art. 25 § 1 p.p.s.a., zatem zdolność sądową posiada każda jednostka organizacyjna wykonująca zadanie publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną do świadczenia tych zadań na określonym terenie. W odpowiedzi na skargę "Przewozy Regionalne" Sp. z o. o., Oddział [...] w K. wniósł o umorzenie postępowania, względnie odrzucenie skargi. W razie nie uwzględnienia powyższych wniosków domagał się jej oddalenia. W uzasadnieniu spółka wskazała, że wydała w dniu 7 kwietnia 2014 r. decyzję odmawiającą skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2014 r. Wskazała również, że Oddział [...] spółki nie ma zdolności sądowej, zatem nie może być stroną w niniejszej sprawie. Ponadto zarzuciła, że dopiero po wyczerpaniu wszelkich środków zaskarżenia strona może skierować sprawę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zatem wniesiona skarga jest przedwczesna. Odnośnie żądanej informacji podniosła, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r.o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uchwałą nr 158/2011 Zarząd Przewozów Regionalnych sp. z o.o. przyjął ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie z pkt. III.2 ramowego wykazu stanowiącego załącznik do powołanej uchwały tajemnicy podlegają " analizy poziomu zatrudnienia w poszczególnych grupach zawodowych.". W odpowiedzi na wezwanie Sądu, "Przewozy Regionalne" Sp. z o.o. Oddział [...] z siedzibą w K. oświadczył, że spółka korzysta z dotacji publicznej, która na rok 2014 r. ma wynieść 79672124,37 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący w niniejszej sprawie złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Z tego względu Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Powszechnie prezentowany w orzecznictwie jest pogląd, że o ile zasadą jest, że skargi na bezczynność poprzedza zażalenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. to jednak warunek ten nie dotyczy bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje stosowanie przepisów k.p.a. w sytuacjach wyjątkowych i wymienionych w tej ustawie. Skoro zaś skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto odnosząc się do zarzutu organu o braku po stronie oddziału spółki zdolności sadowej należy wskazać, że postępowanie w sprawach dotyczących informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w którym inaczej niż w innych postępowaniach przed sądem administracyjnym, określony został krąg podmiotów występujących przed tym sądem. Stroną zobowiązaną do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko organy władzy publicznej czy też osoby prawne, ale także podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Celem jaki powinien być realizowany przy rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest jak najszybsze, w ramach obowiązującego prawa, jej udzielenie (por. wyrok NSA z 10.10.2013 r., sygn. akt I OSK 1701/13. Na gruncie procedury obowiązującej przed sądami administracyjnymi zdolność sądowa regulowana jest w art. 25 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zdolność sądową, a więc zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, ma osoba fizyczna i osoba prawna. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). W niniejszej sprawie jako podmiot, którego bezczynności dotyczy skarga wskazano "Przewozy Regionalne" sp. z o.o. Oddział [...] z siedzibą w K.. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w świetle art. 12 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Żaden z przepisów Kodeksu spółek handlowych nie przyznaje natomiast osobowości prawnej, jak też zdolności sądowej oddziałowi spółki. Podkreślenia jednak wymaga, że sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy zatem stwierdzić, że art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 p.p.s.a. Jednostka organizacyjna, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach k.p.a., czy p.p.s.a. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt.5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2263/13). Odnosząc się do meritum sprawy w pierwszym rzędzie należy wskazać, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Okolicznością bezsporną jest, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który nakłada taki obowiązek na podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka jest bowiem przewoźnikiem kolejowym wykonującym przewozy pasażerskie w ramach publicznego transportu zbiorowego, ponadto dysponuje majątkiem publicznym, co zostało potwierdzone w piśmie z 2 czerwca 2014 r. informującym o wysokości dotacji w 2014 r. Podkreślić wypada, że spółka nie tylko, nie kwestionowała swojego ustawowego zobowiązania do udzielania informacji publicznej, ale wydała również na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję odmowną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była bezczynność "Przewozy Regionalne" sp. z o.o. Oddział w [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 30 stycznia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej. W dacie wyrokowania organ nie pozostawał już bezczynności, albowiem w dniu 7 kwietnia 2014 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wydanie aktu lub podjęcie czynności po wniesieniu skargi na bezczynność, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny powoduje konieczność umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania akt (podjęcia czynności) jako bezprzedmiotowego. Jak wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2626/12 (LEX nr 1247155) "przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że rozpoznając skargę A. K. Sąd musiał ocenić, czy w dacie wniesienia skargi stan bezczynności istniał, a jeżeli tak to czy ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Skarga A. K. na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 2 kwietnia 2014 r., natomiast już w dniu 7 kwietnia 2014 r. została wydana decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Z powyższego zestawienia wynika, że w dacie wniesienia skargi spółka pozostawała w stanie bezczynności, który to stan nie istniał już w dacie wyrokowania tj. 25 czerwca 2014 r. Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ pozostawał co prawda w zwłoce ponad 2 miesiące, jednakże po wniesieniu skargi niezwłocznie wydał decyzję odmowną, umożliwiając tym samym wnioskodawcy jej zaskarżenie. Nie bez znaczenia jest fakt, że w skardze nie znalazło się żądanie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ani też żądanie wymierzenia grzywny z tego tytułu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I wyroku. Ponieważ objęta skargą bezczynność ustała po wniesieniu skargi, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i zobowiązać spółki do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z tego względu postępowanie sądowe w tym zakresie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty obejmującej wpis od skargi.