II SAB/Kr 112/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Burmistrza P. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 8 stycznia 2021 r. I. stwierdza, że Burmistrz P. – Z. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza P. – Z. do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r.; III. zasądza od Burmistrza P. – Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. L. wniósł w dniu 14 lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza P. – Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia 8 stycznia 2021 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji w terminie. Wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 8 stycznia 2021 r. zwrócił się do organu w sprawie przekazania kopii zleceń, umów, rachunków i faktur na zakup wyposażenia i prace remonotowo – budowalne wykonane w budynku urzędu w latach 2019 – 2020. Organ nie udzielił odpowiedzi, a skarżący nadmienił, że zaniechania Burmistrza P. – Z. w realizacji wniosków o informację publiczną mają charakter notoryczny. W odpowiedzi na skargę (która dotyczyła również czterech innych wniosków składanych przez skarżącego) Burmistrz P. – Z. wniósł o oddalenie skargi w całości, względnie w części i w tym zakresie orzeczenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie wniosku z dnia 8 stycznia 2021 r. organ wskazał, że istotnie nie udzielono skarżącemu odpowiedzi, a to z uwagi na przeoczenie wniosku w natłoku innych istotnych dla funkcjonowania gminy spraw. Odpowiedzi udzielono jednak przy piśmie z dnia 28 lutego 2022 r. Odnosząc się ogólnie do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że Urząd Miejski w P. Z. jest małą jednostką, o niewielkiej liczbie pracowników, przy czym zdecydowana ilość stanowisk, są to stanowiska samodzielne. Przygotowywanie w takich warunkach materiałów do udzielenia informacji publicznych w sytuacji, w których do urzędu wpływają bardzo duże - jak na tę właśnie ilość pracowników - liczby takich wniosków, musi się odbywać w warunkach, które nie dezorganizują pracy. Niestety, w przypadku kierowania olbrzymiej liczby wniosków w tym trybie, pracownicy nie są w stanie sprostać takiej ilości wniosków w ustawowych terminach bez szkody dla wykonywania swoich czynności. Organ nadmienił, że skarżący, jako radny, a także inni radni zgromadzeni w klubie radnych Gminna P. i będący adwersarzami Burmistrza, a nadto członkami komisji rady w tym Komisji Rewizyjnej, mają dostęp do niemal wszystkich informacji jakich żądają także w trybie dostępu do informacji publicznej. O te same informacje występują w różnych formach i w różnych charakterze, co dodatkowo dezorganizuje pracę pracowników urzędu. Na przestrzeni dwóch lat wzrosła liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej, przy czym zdecydowana większość wniosków pochodzi od radnych tego jednego klubu radnych. Zakres żądanych informacji najczęściej wiąże się z żądaniem udostępnienia dużej ilości dokumentów i koniecznością ich kopiowania, a także żmudnym procesem ich wyszukiwania, co bardzo angażuje pracowników. Dochodziło do sytuacji, w których pracownicy poświęcać musieli całe dnie pracy tylko i wyłącznie na przygotowywanie dokumentacji dla radnych w ramach wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zakres żądanych przez radnych informacji (np. wszystkie faktury dotyczące wydatków gminy na przestrzeni kilku lat) często wyklucza możliwość udostępniania informacji w żądanej formie z uwagi na czasochłonność i kosztowność czynności jakie trzeba by wykonać. Zdaniem organu, radni uczestniczą w procesie zarządzania gminą i mają wystarczający zakres informacji z bieżących przekazów ustnych podczas posiedzeń wewnętrznych organów, jak też w przedkładanych dokumentach. Odpowiedzi na wiele pytań, jakie zawierane są we wnioskach, radni uzyskać mogą w drodze interpelacji i zapytań do Burmistrza kierowanych w ramach działalności Rady Miejskiej na sesjach lub działalność międzysesyjnej. Dlatego też składanie kolejnych wniosków przez tych samych radnych nosi znamiona celowego dezorganizowania działania urzędu przez przeciwników politycznych i nadużycia w ten sposób prawa, które nie może być chronione. Świadczą o tym liczby wniosków, jakie kierowane są do Urzędu przez radnych - w 2020 r. 93, a w 2021 r. 91. Jest to zdecydowana większość wszystkich wpływających do Urzędu wniosków w tym trybie. Biorąc pod uwagę tę ilość mogło się zdarzyć, że niektóre wnioski zostały rozpoznane po terminie, bądź - w sytuacji wyjątkowego ich nagromadzenia - pominięte w rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.) sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd uznał legitymację M. L. do zainicjowania sprawy w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Wniosek z dnia 8 stycznia 2021 r. został podpisany przez M. L. jako Przewodniczącego Klubu Radnych Gminna [...]. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021 r., poz. 1371) radni mogą tworzyć kluby radnych. Kluby są formą organizowania się radnych i jako takie nie posiadają podmiotowości administracyjnoprawnej (por. postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z 11 października 2013 r., II SA/Ol 713/13, w Szczecinie z 18 grudnia 2015 r., II SA/Sz 1375/15, w Rzeszowie z 7 marca 2017 r., II SA/Rz 122/17). W literaturze podkreśla się, że klub działa tylko w strukturze wewnętrznej organu stanowiącego (w przedmiotowej sprawie - rady gminy) i nie może podejmować działań na zewnątrz (M. Augustyńska, "Prawa i obowiązki radnego jednostki samorządu terytorialnego", Warszawa 2014, s. 117). Skoro Klub Radnych Gminna [...] nie posiada zdolności sądowej, to nie mógł zainicjować skutecznie postępowania przed sądem administracyjnym. Co się zaś tyczy meritum sprawy, należy wyjść od tego, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy organ (podmiot zobowiązany) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (informacja o sprawach publicznych), czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest informacją prostą czy przetworzoną, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jeśli zatem przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ będący adresatem wniosku, taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Nie wydaje się natomiast decyzji odmownej w sytuacji, w której żądana informacja - wbrew przekonaniu wnioskodawcy - nie posiada waloru informacji publicznej lub, gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których dostęp odbywa się na odrębnych zasadach. Obowiązkiem organu jest wówczas zawiadomić wnioskodawcę o przyczynie, która uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest to, że Burmistrz [...], jako organ administracji publicznej, wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udzielania informacji publicznej. W ocenie Sądu nie ulegało również wątpliwości to, że objęte wnioskiem żądanie dotyczyło materii stanowiącej informację publiczną. Jego przedmiotem było bowiem przedstawienie kopii zleceń, umów i rachunków na prace remontowo – budowalne wykonywane w budynku urzędu miejskiego w P. – Z. w latach 2019 – 2020 oraz kopii rachunków, faktur dotyczących wszystkich zakupów wyposażenia i sprzętów na potrzeb urzędu miejskiego w tym samym okresie czasu. Bezspornie, taka informacja, odnosząca się do gospodarowania środkami publicznymi i zarządzania mieniem jednostki samorządu terytorialnego, mieści się w katalogu przedmiotowym określonym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in.: informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – w tym o ich: przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c) oraz majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f) – informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. a i lit. b), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. d i e), danych publicznych w tym m.in. informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. d), a także informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz o pomocy publicznej (pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W okolicznościach sprawy bezsporne było również to, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek już po wniesieniu skargi, tj. w piśmie z dnia 28 lutego 2022 r., z naruszeniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego należało uznać, że Burmistrz P. – Z. dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Wprawdzie organ po znacznym upływie terminu udostępnił żądaną informację, jednak zważywszy na ilość wniosków o informację publiczną kierowanych do organu przez skarżącego można założyć, że brak udzielenia wcześniejszej odpowiedzi wynikał z przeoczenia, niż celowego działania organu i jego złej woli. W sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowe, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z tego względu Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu sądowego od skargi.