II SAB/Kr 130/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. U. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie dostępu do informacji publicznej l. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki na rzecz skarżącego M. U. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 21 maja 2025 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wpłynął wniosek M. U. (zwanego dalej także skarżącym) o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie informacji dotyczącej projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia 3 marca 2015 r. dla obiektów, na działce ewidencyjnej gruntu nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], przy skrzyżowaniu ulic [...], pod adresem [...] w K. . Skarżący wniósł o przesłanie wskazanej informacji w formie skanów następujących dokumentów z w/w projektu budowlanego – opisów technicznych Projektu Zagospodarowania Terenu i projektu Architektury oraz rysunków: Projekt Zagospodarowania Terenu, Rzut Parteru, Przekroje, Elewacje. Niespakowane pliki, zapisane z rozszerzeniem PDF miały zostać przesłane na adres poczty elektronicznej skarżącego. Pismem z dnia 5 czerwca 2025 r. nr RPA.0133.127.2025.MMA Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki poinformował skarżącego, że nie dysponuje powyższą informacją publiczną. Pismem z dnia 5 czerwca 2025 r. M. U. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem skarżącego wskutek bezczynności organu doszło do naruszenia: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji. 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W uzasadnieniu skarżący podał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że udzielił skarżącemu informacji publicznej, że po kwerendzie akt nie ujawniono żądanych informacji. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2025 r. skarżący odniósł się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżący zarzucił, że organ nie przesłał Sądowi kompletnych akt, gdyż do odpowiedzi na skargę nie dołączył dwóch istotnych pism, tj. pisma skarżącego z dnia 6 czerwca 2025 r. zaadresowanego do organu oraz odpowiedzi organu na to pismo. Do pisma z dnia 8 sierpnia 2025 r. skarżący dołączył m.in. swoje pismo z dnia 6 czerwca 2025 r., w którym wskazał, że organ miał czas do 4 czerwca 2025 r., by odpowiedzieć na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 5 czerwca 2025 r. skarżący wniósł przez ePUAP, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem skarżącego, po zapoznaniu się z jego skargą pracownicy organu przeprowadzili kwerendę akt i po upływie 15 dni sporządzili odpowiedź na jego wniosek z dnia 21 maja 2025 r., wysyłając mu ją drogą mailową w dniu 5 czerwca 2025 r. W związku z tym skarżący uważa, że organ dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że sąd rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie - stan bezczynności lub przewlekłości. Dodać przy tym należy, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie jest możliwe badanie innych kwestii aniżeli obiektywny fakt pozostawania organu podatkowego w zwłoce. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania bada więc, czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu były podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie miały charakteru pozornego. Podkreślenia wymaga, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, bądź mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."), polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zawarł przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. w tej materii: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec brzmienia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, jako organ administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji mającej walor informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej) albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Jak wynika z akt sprawy w dniu 21 maja 2025 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie informacji dotyczącej projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia 3 marca 2015 r. Pismem z dnia 5 czerwca 2025 r. nr RPA.0133.127.2025.MMA organ poinformował skarżącego, że nie dysponuje powyższą informacją publiczną. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Termin do załatwienia tego wniosku przez organ upływał bowiem, zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w dniu 4 czerwca 2025 r. Natomiast odpowiedź - organ przesłał skarżącemu w dniu 5 czerwca 2025 r., a więc jeden dzień po terminie. Podkreślić należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Z bezczynnością możemy mieć zatem do czynienia nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. Mając jednak na względzie fakt, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek pismem z dnia 5 czerwca 2025 r (okoliczność bezsporna), Sąd w pkt I wyroku umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku. W dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd organ nie pozostawał już bowiem w bezczynności, co skutkować musiało umorzeniem postępowania w tej części. Zobowiązanie organu do załatwienia wniosku (w sytuacji gdy organ informacją publiczną nie dysponuje) byłoby bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, udzielona przez organ w piśmie z dnia 5 czerwca 2025 r. odpowiedź, że nie dysponuje żądaną przez skarżącego informacją publiczną stanowi prawidłową formę załatwienia wniosku skarżącego. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Organ nie może bowiem udostępnić informacji, której sam nie posiada. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku – tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną – zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 103/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Ke 42/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi jednak, że odpowiedź ta została udzielona po wyznaczonym do tego terminie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego – jak w pkt II wyroku. Równocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – jak w pkt III wyroku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1602/21, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy. Jak to już zostało powyżej wskazane wniosek skarżącego został załatwiony przez organ jeden dzień po terminie, a zatem nie można uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w punkcie IV wyroku. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.