II SAB/Kr 133/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń Sędziowie: SWSA Joanna Człowiekowska AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Wschód w Krakowie w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 kwietnia 2024 r. I. Zobowiązuje Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Wschód w Krakowie do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni; II. Stwierdza, że Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Wschód w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. Zasądza od Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Wschód w Krakowie na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie w załatwieniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 kwietnia 2024 r. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z 25 kwietnia 2024 r. skarżący zwrócił się do Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Czy przeciwko M. W.- Notariusz, prowadzącej kancelarię notarialną w K. przy ul. [...] jest prowadzone jest lub było jakiekolwiek postępowanie w sprawie o znieważanie funkcjonariusza publicznego lub/i naruszenie nietykalności funkcjonariusza publicznego lub/i inne przestępstwa między innymi związane z podejrzeniem dokonania takich działań przez M. W. na Sędzi Sądu Rejowego W K. K. R.? 2. Czy podejrzenie dokonania takiego przestępstwa zostało do prokuratury zgłoszone? 3. Jeżeli tak to na jakim etapie są obecnie czynności lub jak się zakończyły? Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał formę mailową. W dniu 13 maja 2024r. otrzymał odpowiedź od organu, w której wyrażono stanowisko, że przedmiotem wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu. Do dnia złożenia niniejszej skargi nie została skarżącemu udostępniona informacja będąca przedmiotem opisanego wyżej wniosku. W dalszej części skargi skarżący wywodzi, że przedmiotem jego wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu, bowiem stanowią informacje o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem skarżącego z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Potwierdzono zarówno treść wniosku, jak i treść udzielonej skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., aby informacja uzyskała walor publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej". Co za tym idzie, informacją publiczną nie jest informacja zasadniczo obejmująca sprawy prywatne danej jednostki (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji w trybie wnioskowym, Wrocław 2009). W konsekwencji uznano, że dane dotyczące spraw toczących się lub zakończonych przeciwko konkretnym osobom, nie stanowią informacji publicznej, a zmierzają jedynie do ustalenia sytuacji procesowej prywatnych podmiotów. Podkreślić należy, iż w aktualnym stanie prawnym ustawa o informacji publicznej nie stanowi dodatkowej podstawy do rozpoznawania wniosków o udostępnienie jakichkolwiek treści zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego - co do zasady objętego zasadą niejawności - temu służy bowiem tryb przewidziany w art. 156 k.p.k. Na marginesie zauważono, że skarżący może wnieść w każdym czasie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, którego to ponaglenia w niniejszej sprawie nie wystosował. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawach ze skarg na bezczynność z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest konieczne wniesienie ponaglenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 28 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2433/18, Dostęp do informacji publicznej. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (LEX nr 2825597) sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu. Stanowisko o braku wymogu ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej jest konsekwentnie i jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec bezzasadności zarzutu niewyczerpania koniecznych środków zaskarżenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p.; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynosi 14 dni. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, że nie budzi wątpliwości, że skarżący miał prawo do złożenia wniosku, a Prokurator jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie wskazanej wyżej ustawy. Sporne pomiędzy stronami jest to, czy objęta wnioskiem informacja ma przymiot informacji publicznej i w konsekwencji, czy podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko organu w tym zakresie jest błędne. Szczegółową analizę informacji dotyczących postępowania karnego pod kątem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przeprowadził WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2022 r., sygn. II SAB/Po 148/22 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wskazał w nim: "W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02). Co więcej, zgodnie z poglądami judykatury informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również takie dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Podstawowe znaczenie ma tu fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11) (S. Spurek, Dostęp do akt postępowania przygotowawczego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Palestra 7-8/2014, s. 27-28). Podkreśla się przy tym, że pojęcie informacji publicznej nie może być zawężane do wiadomości o sprawie dotyczącej pewnej zbiorowości. Informacją publiczną jest w tym ujęciu również informacja odnosząca się do spraw indywidualnych – art. 61 Konstytucji gwarantuje dostęp do informacji o działalności podmiotów publicznych, bez względu na to, kogo ta działalność dotyczy. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się więc odnosić do osób prywatnych, w szczególności informację taką stanowi informacja o działaniach organu podjętych w indywidualnej sprawie (administracyjnej) (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 1/08). Wedle powszechnie przyjętej interpretacji także informacja o postępowaniu karnym mieści się w zakresie informacji publicznej i to również w tych wypadkach, gdy samo postępowanie nie dotyczy sprawy publicznej. Informacja o przedmiocie tego postępowania nabiera charakteru "publicznego" z uwagi na podmiot, który to postępowanie prowadzi. Podkreśla się, że nie można przyjąć bardzo ogólnej zasady, zgodnie z którą tam, gdzie postępowanie karne dotyczy spraw ściśle indywidualnych, prywatnych, stosowanie ustawy będzie wyłączone. Nie oznacza to oczywiście, iż informacje o postępowaniu karnym (a w szczególności akta postępowania przygotowawczego) będą w każdym przypadku udostępniane in extenso, ale powoduje w razie złożenia wniosku o udostępnienie akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych konieczność szczegółowej ich analizy, a w razie odmowy ich udostępnienia – wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej z powołaniem się na konkretną podstawę z art. 5 ustawy. W literaturze podkreślano zresztą konieczność indywidualnego rozstrzygania, czy dana informacja winna być udostępniona (por. A. Jaskuła, Uzyskiwanie informacji o postępowaniu przygotowawczym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prokuratura i Prawo 2/2013, s. 87-88 i 91)". Pogląd ten został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. III OSK 69/23 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku WSA w Poznaniu. Opisany wyżej pogląd zasługuje na aprobatę, a Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni go podziela. Nie można podzielić stanowiska, że informacja o postepowaniach karnych dotyczy wyłącznie "informacji prywatnych". Organ w odpowiedzi na skargę podkreśla, że ustawa o informacji publicznej nie stanowi dodatkowej podstawy do rozpoznawania wniosków o udostępnienie jakichkolwiek treści zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego - co do zasady objętego zasadą niejawności - temu służy bowiem tryb przewidziany w art. 156 k.p.k. Odnosząc się do tej kwestii trzeba zwrócić uwagę na zakres wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 kwietnia 2024 r. Skarżący domaga się informacji, czy wobec konkretnej zindywidualizowanej osoby, pełniącej funkcję notariusza, jest lub było prowadzone jakiekolwiek postępowanie w konkretnej sprawie (znieważenie lub naruszenie nietykalności cielesnej funkcjonariusza publicznego – osoby wskazanej z imienia i nazwiska) lub o inne przestępstwa na szkodę tej osoby; czy podejrzenie takiego przestępstwa zostało do prokuratury zgłoszone; jeżeli tak to na jakim etapie są obecnie czynności lub jak się zakończyły. Tak sformułowane żądanie nie obejmuje dostępu do akt postępowania karnego - a właśnie tego dotyczy art. 156 k.p.k. Informacja, czy postępowanie karne w jakiejś sprawie się toczy i ewentualnie na jakim jest etapie nie jest "jakąkolwiek treścią zgromadzoną w toku postępowania przygotowawczego". Analizując kwestię relacji pomiędzy przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisami szczególnymi (w tym przypadku przepisami kodeksu postępowania karnego) należy ponownie odwołać się do rozważań WSA w Poznaniu w cytowanym wcześniej wyroku: "(...) na tle wniosków o udostępnienie informacji publicznej związanej w jakikolwiek sposób z postępowaniem karnym należy dokonywać wnikliwej analizy treści wniosku, w szczególności w zakresie kwalifikacji, czy podlega on załatwieniu przy zastosowaniu u.d.i.p., czy też w oparciu o przepisy odrębne. Należy przy tym w sposób wyraźny odróżnić jednak żądanie dostępu do akt postępowania w sprawie o wykroczenie czy w sprawie karnej w toku, od treści różnego rodzaju zapisów o charakterze ewidencyjno-porządkującym, zgromadzonych przez organ poza tymi aktami, nawet jeżeli zapisy te powstały lub mogły powstać na tle konkretnej i indywidualnej sprawy określonej osoby fizycznej. Sama informacja o tym, czy toczyło się postępowanie, czy został sporządzony wniosek o ukaranie, bądź że został sporządzony akt oskarżenia nie jest tożsama z udostępnieniem akt sprawy o wykroczenie czy akt sprawy karnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 104/19). Informacja w tym zakresie stanowi niewątpliwie informację publiczną, natomiast jej udostępnienie może podlegać ewentualnym ograniczeniom wynikającym jedynie z ochrony informacji niejawnych, tajemnic prawnie chronionych, prywatności i tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 u.d.i.p.). O tym, że informacja publiczna, której ta ustawa dotyczy, to również informacja o postępowaniach karnych świadczy przy tym treść art. 5 ust. 3 tej ustawy, gdzie mówi się o zakazie ograniczania dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, m. in. w postępowaniu karnym (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 404/07). Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.d.i.p., nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2-2b, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji." Objęta wnioskiem skarżącego informacja miała przymiot informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że na obecnym etapie postępowania Sąd jest władny do nakazania jej udostępnienia. Samo zakwalifikowanie danej informacji jako podlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej nie oznacza jeszcze, że informacja ta bezwzględnie musi zostać udostępniona wnioskodawcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenia dostępu do takiej informacji, na przykład wymienione w art. 5. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd może zobowiązać do wydania aktu (np. wydania decyzji na podstawie art. 5 u.d.i.p.) lub podjęcia czynności (udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem). To, którą z tych czynności wybierze organ w przyszłości będzie mogło być przedmiotem kontroli Sądu na dalszym etapie postępowania – jeśli strona wniesie kolejną skargę do sądu administracyjnego. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie może wskazać konkretnego sposobu załatwienia wniosku, może jedynie nakazać organowi jego załatwienie zgodnie z przepisami u.d.i.p. Jak wynika z tych rozważań stanowisko Prokuratora, jakoby żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej, względnie podlegała udostępnieniu wyłącznie w trybie art. 156 k.p.a. jest błędne. Z tych względów Sąd w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w tym zakresie w terminie 14 dni. Termin ten wynika z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin ten liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Z uwagi na niezałatwienie wniosku w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd stwierdził w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie w tym samym punkcie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie stanowisko organu okazało się wadliwe, niemniej jednak wadliwość ta nie ma charakteru oczywistego. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, którą uiścił on tytułem wpisu od skargi.