II SAB/Kr 135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Starosty [...] w realizacji wniosku z dnia 12 grudnia 2010 r. postanawia: skargę odrzucić Skarżąca M.J. wystąpiła dnia 20 grudnia 2010r. do Starosty K. z pismem dotyczącym nieruchomości gruntowej położonej w M. , gm. W. , oznaczonej w 1999r. jako działka nr [...] , wchodzącej w skład zasobów nieruchomości Skarbu Państwa. W piśmie tym wezwała Starostę K. do usunięcie naruszenia prawa , tj. bezczynności organu w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na powiadomienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazywała, że obowiązek ten powstał w momencie zmiany przeznaczenia działki nr [...] poprzez jej przekazaniem przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. na rzecz Agencji [...] protokołami zdawczo-odbiorczymi w dniu 20 grudnia 1999r. , przy czym w skład działki nr [...] weszły wywłaszczone działki l.kat. : [...] . M.J. wskazała osoby jakim należy wysłać stosowne powiadomienie. odnośnie poszczególnych działek. Starosta K. odniósł się do powyższego pismem z dnia 10 stycznia 2011r. , w którym podał między innymi, że zarzut naruszenia obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może go obciążać tego organu albowiem nie wykonywał on w stosunku do przedmiotowych nieruchomości zadań z zakresu administracji ani prawa własności i innych praw rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa. Nie ma on także żadnych kompetencji do nakładania sankcji za niewykonanie obowiązku wynikającego z powyższego przepisu. W piśmie do Starosty K. z dnia 7 lutego 2011r. M.J. wskazała, że odpowiedź jaką otrzymała nie stanowi załatwienia jej sprawy, jak również powołała treść art. 104 k.p.a., art. 35 §3 k.p.a. oraz art. 61 § 3 k.p.a. Na powyższe Starosta K. odpowiedział pismem z dnia 14 lutego 2011r., w którym wywiódł, że przedmiotowa sprawa nie nosi cech sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie następowałoby w drodze decyzji. W dniu 1 marca 2011r. M.J. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Starosty K. , w którym żądała podjęcia środków dyscyplinujących wobec uchylenia się przez ten organ od podjęcia merytorycznych kroków mających na celu załatwienie sprawy. Wojewoda [...] pismem z dnia 9 maja 2011r., znak [...] , poinformował M.J. między innymi o braku przesłanek do wydania w związku z zażaleniem postanowienia na podstawie art. 37 k.p.a. W tym zakresie wskazał, że obowiązek wynikający z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlega realizacji w trybie postępowania administracyjnego, zaś czynności związane z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa mają wymiar cywilnoprawny, nie podlegają więc regulacjom K.p.a. W dalszych wywodach, poddając analizie stan sprawy, nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania dotyczącego zobowiązania Starosty K. do zawiadomienia M.J. w trybie art. 136 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dniu 30 maja 2011r. M.J. wezwała Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa uznając, że pismo z dnia 9 maja 2011r., nie spełnia warunków których mowa w art. 104 k.p.a. Na powyższe Wojewoda [...] odpowiedział pismem z dnia 16 czerwca 2011r, w którym podtrzymał uprzednio zajmowane stanowisko. Po wyczerpaniu powyższego trybu M.J. wniosła najpierw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 13 lipca 2011r. na bezczynność Wojewody [...] , którą zarejestrowano do sygn. akt II SAB/Kr 96/11. Następnie , składając w powyższej sprawie w dniu 9 września 2011r. oświadczenie o cofnięciu skargi zaskarżyła w to miejsce bezczynność Starosty K. Sprawę tę na zarządzenie z dnia 5 października 2011r. zarejestrowano do sygn. akt II SAB/Kr 135/11. W skardze z dnia 9 września 2011r. na bezczynność Starosty K. w sprawie znak [...] , powołując jako podstawę jej wniesienia art. 3 § pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, M.J. domagała się wydania rozstrzygnięcia zgodnie z art. 149 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazała na treść składanych przez nią pism oraz formę odpowiedzi uzyskanych od Starosty K. i Wojewody [...] . W piśmie z dnia 6 lutego 2011r. M.J. wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Starosty K. zwrotu kosztów postępowania w kwocie 100 zł. w przypadku uznania zasadności skargi. Na rozprawie dnia 23 lutego 2011r. akcentowała, że wnosząc skargę zmierza nie tyle do kontroli zasadności odpowiedzi udzielonej jej na wniosek z dnia 20 grudnia 2010r., ile to potwierdzenia, że wypowiedź organu w sprawie jej wniosku winna zostać udzielona formalnie, tj. przez wydanie decyzji albo postanowienia, od których to aktów przysługiwałby jej jakiś środek odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wnosił o jej oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Opisując szczegółowo stan sprawy wskazywał na brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji , jak również na nieistnienie przesłanek do realizacji przez ten organ obowiązku , o którym mowa w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analogiczne stanowisko wyrażono na rozprawie dnia 23 lutego 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2- 3, art. 4 i art. -5 p.p.s.a, z których istotne znaczenie w stanie faktycznym sprawy mają przepisy art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że przedmiotem skargi na bezczynność może być bezczynność organów administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej może zatem dotyczyć niewydania decyzji, postanowień na które służy zażalenie, tych które kończą postępowanie bądź rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji prawa podatkowego w sprawach indywidualnych. Nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącej nie dotyczył wydania interpretacji prawa podatkowego. Mając zatem na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 1 – 4 oraz pkt 8 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że sąd administracyjny byłby właściwy do orzekania w kwestii bezczynności organów administracji publicznej wówczas, gdyby organy te były obowiązane do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia odpowiadającego wymogom art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. , bądź do podjęcia innego aktu albo dokonania czynności, które należałyby do zakresu administracji publicznej i jednocześnie dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oceniając dopuszczalność rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny trzeba zatem rozważyć, czy bezczynność, którą skarżąca zarzuca, należy do którejś z powyższych kategorii spraw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że pismo skarżącej dotyczące powiadomienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nie rodził po stronie organów administracji publicznej obowiązku wydania decyzji administracyjnej bądź postanowienia. Stosownie do art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ani ten przepis, ani pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują, aby obowiązek, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ustawy miał być realizowany w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Artykuł 136 ust. 2 znalazł się w rozdziale 6. Działu III. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dział ten zawiera art. 142, stosownie do którego o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Przepis, w którym przewidziana jest kompetencja starosty do wydania decyzji administracyjnych z zakresu rozdziału 6. Działu III. ustawy nie przewiduje zatem, aby organ administracji publicznej mógł w tej drodze załatwiać sprawę, o której mowa w art. 136 ust. 2. Skoro brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej, która załatwiałaby sprawę (art. 104 § 1 k.p.a. ) albo jakiegokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. postanowień, które mogłoby zapaść w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji albo zakończyć postępowanie, względnie rozstrzygać sprawę co do istoty (art. 123 § 1 – 2 k.p.a.). Wobec tego należy przyjąć, że wniosek skarżącej nie obligował organów administracji publicznej do wydania któregoś z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Skutek z art. 61 § 3 k.p.a., jakim jest wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z wniesieniem podania przez stronę, następuje zaś wyłącznie w tych sprawach, które w myśl przepisów prawa materialnego załatwiane są w drodze decyzji, względnie wyjątkowo przez wydanie postanowienia. Rozważyć należy także, czy powiadomienie o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel odmienny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, może stanowić inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie szereg przesłanek. Nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli. Muszą mieć także charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, a także muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Akty takie lub czynności powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2008r., sygn. akt II GSK 340/08, Lex Omega nr 515352). Odnośnie publicznego charakteru aktu lub czynności należy zauważyć, że musi on wynikać z działalności organu w ramach administracji publicznej. Kryterium to oznacza, że akt lub czynność musi zawierać element władztwa publicznego. Za jego przejaw, a zatem za działanie władcze należy uznać takie czynności bądź akty, w których o treści uprawnienia albo obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany takim jednostronnym działaniem (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 października 2009r., sygn. akt I SA/Gd 220/09, Lex Omega nr 524668). Należy też podzielić pogląd, że to czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej czy z innym aktem z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym decydują przepisy prawa materialnego, które wyłączając wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie wymagają od organu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku jednostki w innej nieskonkretyzowanej formie. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że decyzja administracyjna jest władczym oświadczeniem woli organu, zaś inne akty z zakresu administracji publicznej są tylko oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki podmiotu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010r., sygn. akt II GSK 1192/10, Lex Omega nr 686651). Akty lub czynności z zakresu administracji nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, bowiem pozbawione są władczych elementów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II GSK 989/10, Lex Omega nr 742976). Słusznie zwraca się także uwagę, że zasadniczy sens regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega na umożliwieniu poddania kontroli sądowej takich działań administracji w sferze publicznoprawnej, które podejmowane poza sformalizowanymi postępowaniami wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II GSK 786/09, Lex Omega nr 742930). W doktrynie wskazuje się z kolei, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą się charakteryzować tym, że bez ich podjęcia czy dokonania niemożliwe byłoby zrealizowanie przez jednostkę przysługującego jej uprawnienia bądź ciążącego na niej obowiązku (tak Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, Państwo i Prawo 2010/11/21). Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami musi prowadzić do wniosku, że tak regulowana kwestia pozbawiano jest cech władczego wystąpienia organu administracji publicznej. Nadto, brak zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 ugn nie uniemożliwia osobie zainteresowanej, ani realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości , ani też ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, które mogą wynikać przy naruszeniu tego przepisu. Z uwagi na powyższe trzeba zatem uznać, że zawiadomienie o zamiarze zmiany przeznaczenia nieruchomości, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie kształtuje ani nie potwierdza uprawnień, ani obowiązków jednostki, nadto zaś nie należy do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Jest to działanie organu administracji publicznej, dotyczące kwestii z zakresu prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Czynności organów administracji publicznej, dotyczące kwestii cywilnoprawnych i należących do materii prawa cywilnego nie mogą podlegać merytorycznej kontroli sądów administracyjnych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 12 października 2009r., sygn. akt II SA/Op 308/09, Lex Omega nr 525030). Tym samym wykluczona jest możliwość sądowej kontroli bezczynności organów administracji publicznej w tej materii, bowiem takich podstaw nie stwarzają też inne przepisy szczególne. Skoro zaś sprawa nie należy do zakresu przedmiotowej właściwości sądów administracyjnych, uregulowanej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobligowany do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.