II SAB/Kr 137/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wójta Gminy I. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 sierpnia 2024 roku oddala skargę. Przedmiotem skargi M. K. – dalej też jako "Skarżący", jest bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 19 sierpnia 2024 roku (znak sprawy: GGZP.1431.5.2025). Skarga została złożona w następujących okolicznościach. Za pismem z dnia 19 sierpnia 2024 roku M. K. zwrócił się do Wójta Gminy I. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie cyt.; "Oświadczenia stron w formie zeznań użytkowników, przy budowie przedmiotowej działki nr [...] w ramach czynu społecznego w miejscowości i obrębie ewidencyjnym P. M., gm. I.". W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy I. w dniu 2 września 2024 r. wydał decyzję znak: GGZP. 1431.5.2024, w której odmówił udostępnienia przedmiotowych dokumentów z uwagi na fakt, iż nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 4 lit a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2022 r., poz. 902). Przedmiotowa decyzja została przesłana na adres wnioskodawcy w dniu 02.09.2024 r. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji, przesyłka została awizowana w dniu 04.09.2024 r. i pozostawiona do odbioru w urzędzie pocztowym na okres 14 dni. Decyzję odebrano w dniu 06.09.2024 r. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało decyzję sygn. akt SKO.IP/4105/26/2024 w którym orzekło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu do wydanej decyzji Kolegium wskazało, że w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienie, a jedynie powiadamia stronę w formie pisma, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Od wydanej decyzji SKO strony nie wniosły sprzeciwu. Następnie Wójt Gminy I. na skutek złożonego wniosku za pismem z dnia 17 października 2024 roku odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji informując Pana M. K., iż żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej. Podkreślił, że oświadczenia użytkowników drogi nie stanowią dokumentu urzędowego i jako takie nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana informacja nie mieści się w definicji informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za pismem z dnia 2 czerwca 2025 roku Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę "na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów w postaci oświadczeń stron w formie zeznań użytkowników drogi, przy budowie działki nr [...] w ramach czynu społecznego w miejscowości i w obrębie ewidencyjnym P. M., gm. I.". W skardze podniesiono zarzuty: 1. Naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy w ustawowym terminie, 2. Naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne uznanie, iż żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że za pismem z dnia 19.08.2024 r. Skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów - oświadczeń stron w formie zeznań użytkowników, przy budowie stanowiącej działkę nr [...], w ramach czynu społecznego w miejscowości i obrębie ewidencyjnym w miejscowości P. M., gmina I.. Wnioskowane dokumenty - oświadczenia stron w formie zeznań użytkowników drogi nr [...] stanowią niewątpliwie dokumenty wykorzystane przez Organ przy wykonywaniu władzy publicznej; tj. na ich podstawie Organ wydał w dniu 29.12.2023 r. oświadczenie; na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; że działka nr [...] stanowi drogę publiczna wybudowaną zgodnie z oświadczeniami stron w ramach czynu społecznego przed rokiem 1985 r., co było podstawą ujawnienia właściciela w księdze wieczystej. W aktach księgi wieczystej nie zalega inny dokument stanowiący podstawę wpisu w księdze wieczystej. W takie sytuacji; skoro żądane oświadczenia w formie zeznań użytkowników drogi były podstawą do sporządzenia Oświadczenia przez organ administracji skutkującym zmianami właścicielskimi w księdze wieczystej dot. przedmiotowej nieruchomości; niewątpliwie wnioskowane dokumenty były bezpośrednio wykorzystane przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z informacji przekazanej przez Organ wynika, iż oświadczenia zostały złożone w formie zeznań; a więc odnoszą się do postępowania przed Organem administracji. Zeznania składane w postępowaniu przez organem administracji zamieszczane są w formie protokołu, którego sporządzenie wymaga, zgodnie z art. 67 k.p.a., każda czynność postępowania, w tym w szczególności przesłuchanie świadka, strony, biegłego. Niewątpliwie, żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokumenty były podstawą do złożenia oświadczenia, a następnie ujawnienia podmiotu publicznego jako właściciela nieruchomości, do której prawa należą do innych osób. Informacje takie oraz postępowanie organu administracji w tym zakresie winno być w pełni transparentne i podlegać kontroli społecznej, zaś jednym ze sposobów jej realizacji są uprawnienia wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę wydania przez Organ oświadczenia na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, że działka nr [...] stanowi drogę publiczna wybudowaną zgodnie z oświadczeniami stron w ramach czynu społecznego przed rokiem 1985 r., co było podstawą ujawnienia właściciela w księdze wieczystej, dotyczy informacji publicznej i zasługuje na uwzględnienie. Brak jest podstaw do uznania, iż wnioskowane dokumenty, będące podstawą realizacji zadań władzy publicznej, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu uoddip. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3), 4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a), 5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b), 6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej też jako "u.d.i.p.", lub "ustawa dostępowa"), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmówienie udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W świetle niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy I. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy dostępowej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11). Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11). W ocenie Sądu wnioskowana przez Skarżącego informacja dotycząca ""Oświadczenia stron w formie zeznań użytkowników, przy budowie przedmiotowej działki nr [...] w ramach czynu społecznego w miejscowości i obrębie ewidencyjnym P. M., gm. I." nie stanowi informacji publicznej. Jak wskazano powyżej, ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; oraz uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. I OSK 2093/14). W orzecznictwie podkreśla się, co na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyroku NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienia NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 teza 26, Lex/el). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2025 roku, sygn. III OSK 300/25). Taki charakter ma wnioskowana przez Skarżącego informacja, dotycząca "Oświadczenia stron w formie zeznań użytkowników, przy budowie przedmiotowej działki nr [...] w ramach czynu społecznego w miejscowości i obrębie ewidencyjnym P. M., gm. I.". Wskazane oświadczenia osób prywatnych, a jedynie skierowane do podmiotu publicznego nie stanowią informacji publicznej, a to oznacza, że słusznie Wójt Gminy I. odmówił jej udostępnienia. Tym samym podniesione zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy dostępowej są nieuzasadnione. Dodatkowo w kontekście powoływanej argumentacji tak przez Skarżącego jak i Wójta Gminy I. , należy wskazać, że kryterium rozróżnienia informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu (celu) wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Takie podejście przeczyłoby istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17). Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2025 roku, sygn. III OSK 300/25). Tym samym nieuprawniona jest argumentacja Wójta Gminy I. , który podnosi, że "informacje, będące przedmiotem wniosku w ogóle nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż nawiązując do sporu toczącego się pomiędzy stronami, dotyczą indywidualnego, subiektywnego interesu skarżącego (kwestia spornej granicy i ogrodzenia), a nie troski o sprawy publiczne". Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.