II SAB/Kr 141/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia sprawy postanawia skargę odrzucić. Postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych w budynku na działce nr [...] w J. zostało wszczęte w 2000 r. W sprawie tej było wydawanych szereg decyzji administracyjnych, jak również orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. T.S. w piśmie z dnia 3 lipca 2012 r. podała, że wnosi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. w K. , który od wielu lat nie robi nic w jej sprawie. Wskazała na nieprawidłowości przy inwestycji na działce nr [...] w J. , w związku z którymi studnia głębinowa na działce nr [...] stanowiąca własność jej matki A.C. jest zanieczyszczona fekaliami. Podała, że wielokrotnie w swoich pismach wnosiła wraz z matką o odkopanie szamba wybudowanego wbrew przepisom prawa budowlanego, niezgodnie z projektem, nieszczelnego z kręgów 80 i 90 powyżej ujęcia poboru wody pitnej na działce [...] Wzywała Policję kiedy zawartość szamba wypływała wprost na drogę. W dniu 16 marca 2012 roku wydana została przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzja nr [...] znak [...] , na podstawie której uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] w całości i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Do dnia dzisiejszego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania, sprawa w dalszym ciągu jest nierozpoznana. Skarżąca podniosła, że sprawa nie może znaleźć swojego zakończenia od blisko 14 lat, Powiatowy Inspektor wydaje kolejne decyzje sanujące samowolę budowlaną W.D, , które następnie są uchylane przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, natomiast stan niezgodności z prawem dotyczący realizacji inwestycji w dalszym ciągu trwa. W piśmie z dnia 16 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu wyjaśnił, że przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. w sprawie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w J. Gmina Z. o znaku: [...]. Ta okoliczność została wprost przyznana także na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. w K. wniósł o jej oddalenie. Organ szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, że zastrzeżenia skarżącej wynikają z rozstrzygnięć jakie zapadały w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] w J, stanowiącej współwłasność D. i W.D. , obecnie własność W.D. (znak sprawy [...]) oraz zbiornika na nieczystości ciekłe położonego na działce nr [...] w J. (znak sprawy [...]). Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. w K. z dnia [...] maja 2001 r. znak: [...] ,[...] umorzono postępowanie wszczęte na wniosek A.C. i T.S. w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego nr [...] w J. na działce nr [...] stanowiącej własność W.D. przez obrócenie go o 90° oraz zmiany nachylenia połaci dachowej oraz przeniesienia rur spustowych z elewacji północnej budynku na elewację południową, a także wykonania dwóch "ganków" nie ujętych w projekcie - jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania T.S. od ww. decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w J. wydane zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. zobowiązujące W.D. do dostarczenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną zrealizowanego budynku w zakresie dokonanych zmian z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe ponieważ stwierdzono, że budynek: nie narusza ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. , żadna z wprowadzonych zmian nie wpływa ujemnie na sąsiednie nieruchomości, zmiany nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, odległość budynku W.D. od granic sąsiadów wyklucza naruszenie ich interesów prawnych, tak więc nie ma podstaw do prowadzenia postępowania przez Nadzór Budowlany w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Od tej decyzji wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 705/03 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 24 lutego 2003 r. i poprzedzającą decyzję organu I instancji. Następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] nakazano W.D. i D.D. - współwłaścicielom działki nr [...] w J. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w J. do stanu zgodnego z prawem wraz z nałożeniem określonych obowiązków. Po rozpatrzeniu odwołania A.C. od ww. decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na W.D. czynności mających na celu doprowadzić budynek mieszkalny na działce nr [...] w J, do stanu zgodnego z prawem, ponieważ dokonane przez inwestora przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego odstępstwa od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany stanowiący załącznik nr 1 do ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w J. są nieistotne. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2012 znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ instancji ze względu na brak wyjaśnienia, czy zmiana kąta nachylenia dachu nie wpłynęła na zmianę kubatury budynku i zmianę wysokości budynku. Decyzja powyższa została zaskarżona przez T.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ale na skutek cofnięcia skargi przez T.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 827/12 umorzył postępowanie sadowe . W piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r. skarżąca podała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. kolejne postanowienie znak:[...], którym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w J. Gmina Z do dnia 30 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów administracji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej daje w skrócie "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 1 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Sąd rozpatruje skargi na bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga wniesiona przez skarżącą podlega odrzuceniu, w tym samym niedopuszczalnym jest merytoryczna ocena sprawy. Strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie braku rozpoznania sprawy dotyczącej legalności wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J. Sprawa administracyjna to postępowanie, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego. Tym samym skarga na bezczynność w zakresie braku rozpoznania sprawy stanowi w istocie skargę na brak wydania aktu administracyjnego (decyzji) kończącego postępowanie administracyjne. Merytoryczne badanie przez sąd administracyjny bezczynności organu możliwe jest jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi, czyli warunkiem prawidłowego jej wniesienia jest wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego - art. 52 § 1, 3 i 4 P.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne nie zastępuje postępowania administracyjnego i nie może być uruchomione, jeżeli nie zostały uruchomione środki weryfikacji kwestionowanej bezczynności organu dostępne stronie skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wykluczone jest natomiast skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu administracji z pominięciem trybu instancyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie braku wydania aktu administracyjnego, warunkiem skutecznego wniesienia takiej skargi jest uprzednie wyczerpanie odrębnego postępowania zażaleniowego, uregulowanego w art. 37 § 1 K.p.a., to znaczy złożenie przez stronę skarżącą zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Tylko jeżeli strona złoży takie zażalenie do organu wyższego stopnia, będzie mogła złożyć skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Do środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. należy zaliczyć zażalenie do organu wyższego stopnia uregulowane w art. 37 § 1 K.p.a. Takie też stanowisko prezentowane jest w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, 9 wydanie, str. 835), jak i w orzecznictwie sądowym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. II SAB/Op 13/05, opubl. ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 104; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 28/07, opub. w LEX nr 340131; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 269/09, opub. w Wspólnota 2010/1/36). Sąd w tej sprawie dokonał analizy akt sprawy, jak również zwrócił się do skarżącej i jej pełnomocnika na rozprawie o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wniesienie skargi na bezczynność było poprzedzone wniesieniem zażalenia do organu wyższej instancji (w tej sprawie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżąca i jej pełnomocnik oświadczyli, że nie poprzedzali wniesienie skargi takim zażaleniem. Dnia 7 kwietnia 2011 r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego merytoryczna decyzja w sprawie i od tej decyzji wniesiono odwołanie. Po jego rozpoznaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia v...] marca 2012 r. uchylił decyzję organu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po wydaniu tej decyzji żadnego zażalenia lub jakiegokolwiek pisma informującego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku załatwienia sprawy skarżąca nie wnosiła. Takiego charakteru nie może mieć także skarga A.C. z dnia 6 maja 2012 r. wniesiona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a to dlatego, że dotyczyła ona innego postępowania, którego przedmiotem jest stan techniczny zbiornika na nieczystości na działce nr [...] w J., w związku z zażaleniami wniesionymi na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dni [...] kwietnia 2012 r. nakazujące sporządzenie ekspertyzy technicznej. Postępowanie dotyczące szczelności ww. zbiornika ("szamba") a postępowanie dotyczące legalności wybudowanego budynku mieszkalnego są dwoma odrębnymi postępowaniami w sprawie. W ocenie Sądu wniesienie skargi na bezczynność winno być powiązane z jakąkolwiek korelacją z wcześniejszym zażaleniem na niezałątwienie sprawy w terminie. Innymi słowy strona skarżąca winna działać przynajmniej w przekonaniu, że domaga się od organu wyższej instancji reakcji na niezałatwienie sprawy w terminie i po takim wezwaniu (wniesieniu zażalenia) składa skargę do sądu administracyjnego na bezczynność. Obowiązujące przepisy nie określają, że po wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy, strona skarżąca ma wyraźnie sprecyzowany termin do wniesienia skargi na bezczynność, ale nie oznacza to, że każde wyrażone niezadowolenie z niezałatwienia sprawy, niezależnie od etapu postępowania administracyjnego, stanowi spełnienie formalnego warunku skutecznego wniesienia skargi na bezczynność. W ocenie Sądu nie może być uznane za skuteczne takie działanie strony, która niejako "na przyszłość" wyraża niezadowolenie z niezałatwiania sprawy, po czym prowadzone jest postępowanie administracyjne, wydawane są decyzje przez organ I. i II. instancji, a dopiero po wydaniu tych decyzji strona wnosi skargę na bezczynność. W ten bowiem sposób strona mogłaby wręcz z chwilą wszczęcia postępowania wnosić zażalenie na niezałatwienie sprawy do organu wyższej instancji i tym samym zapewnić sobie spełnienie formalnego warunku skutecznego każdorazowego wnoszenia skarg na bezczynność do sądu administracyjnego w nieograniczonym terminie. W związku z powyższym oceniając, że w tej sprawie skarga na bezczynność nie została poprzedzona wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a tym samym Sąd uznał, że skarżąca nie wyczerpała stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. trybu zaskarżania i dlatego skarga ta podlega odrzuceniu. Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia i skargę odrzucił.