II SAB/Kr 148/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych 1/ umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczącego odwołania od decyzji PINB w Krakowie – powiat grodzki z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr 1062/2021; 2/ stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego D. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu 31 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...]. Od tej decyzji zostały złożone odwołania do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji. Z kolei decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 678/22. Do chwili obecnej tj. do dnia 2 lipca 2024 r. MWINB nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca podała również, że w dniu 30 czerwca 2024 r. złożyła drogą elektroniczną ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W konkluzji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania przewidzianych prawem czynności, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do okoliczności sprawy organ wyjaśnił, że w dniu 28 grudnia 2022 r. do MWINB wpłynął odpis prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 678/22 wraz z aktami sprawy organu I i II instancji. Wyrokiem tym uchylona została decyzja MWINB nr 163/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. uchylającą decyzję PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1062/2021 z dnia 31 sierpnia 2021 roku i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po wpłynięciu powyższych akt postępowania z WSA w Krakowie, sprawa została zarejestrowana pod znakiem WOB.7721.555.2022. W dniach 14 lutego 2023 roku i 23 lutego 2023 roku do MWINB wpłynęły pisma procesowe skarżącej, którymi przesłano postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 17 października 2022 roku sygn. akt I C 2165/21 o udzieleniu zabezpieczenia w sprawie o ustalenie nieistnienia wspólnoty mieszkaniowej oraz stwierdzenie nieistnienia i nieważności, ewentualnie uchylenie uchwał podjętych dnia 11 czerwca 2021 roku. W dniu 30 czerwca 2024 r. do MWINB wpłynęły złożone przez skarżącą dwa odrębne pisma, którymi wniesiono ponaglenie. W dniu 3 lipca 2024 roku MWINB wydał na podstawie art. 136 kpa postanowienie, którym zlecił PINB w Krakowie - Powiat Grodzki uzupełnienie materiału dowodowego - w sposób szczegółowo opisany treści postanowienia (poprzez m.in. przeprowadzenie czynności kontrolnych parteru budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., gdzie wykonywane są roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania, celem ustalenia aktualnego stanu spornego obiektu w części parteru, udzielenie informacji czy organ I instancji wszczął odrębne postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, o którym to wszczęciu mowa była w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a także - jeżeli stosowne postępowanie zostało wszczęte - o udzielenie informacji o jego toku, jak również pozyskanie z administracji architektoniczno-budowlanej informacji, czy zostały wydane jakiekolwiek decyzje o pozwoleniu na budowę bądź przyjęte zgłoszenia robót budowalnych, które w swym zakresie obejmowałyby strop parteru budynku przy ul. [...] w K. na działce ewid. nr [...] obręb [...] w K.) - w terminie do dnia 31 lipca 2024 roku. Jednocześnie MWINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2024 roku. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2024 r. - po rozpatrzeniu ponagleń D. J. na bezczynność i przewlekłość MWINB w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1062/2021 z dnia 31 sierpnia 2021 r. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego m.in. stwierdził, że MWINB dopuścił się bezczynności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdził że MWINB nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, wyznaczył MWINB dodatkowy termin załatwienia sprawy - do dnia 16 sierpnia 2024 roku. W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 286 § 1 zdanie 1 ppsa po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jak z kolei stanowi § 2 powyższego przepisu termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1 a, odpisu orzeczenia. NSA w wyroku z dnia 15 marca 2024 roku sygn. akt III OSK 3343/21 wyjaśnił, że przepis 286 p.p.s.a. ustanawia zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego, gdyż organ musi dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, analogicznie jakby prowadził postępowanie po raz pierwszy w sprawie, a zatem po wpłynięciu wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2566/07 oraz wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt IFSK 118/14). MWINB podkreślił, że kwestia bezczynności organu badana jest w odniesieniu do konkretnego organu i do prowadzonego przez niego postępowania w danej instancji, a nie w stosunku do czasokresu całego postępowania prowadzonego przez rożne organy lub sądy. Zdaniem organu skarga na bezczynność nie jest środkiem służącym skarżeniu zbyt długo trwającej sumy postępowań. Powyższe powoduje, że ocenie pod kątem wniesionych zarzutów podlegać może jedynie postępowanie odwoławcze prowadzone przez MWINB pod znakiem WOB.7721.555.2022 - tj. w okresie od zwrotu akt przez WSA w Krakowie (co nastąpiło w dniu 28 grudnia 2022 roku). W odniesieniu do powyższego czasokresu MWINB z kolei podkreślił, że w dniu 3 lipca 2024 r. wydał na podstawie art. 136 kpa postanowienie, którym zlecił PINB w Krakowie - Powiat Grodzki uzupełnienie materiału dowodowego. Jednocześnie w postanowieniu tym MWINB wyznaczył nowy termin załatwienia spraw do dnia 30 sierpnia 2024 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca dopełniła tego wymogu, kierując do organu ponaglenie w dniu 30 czerwca 2024 r. tj. przed wniesieniem skargi. Zgodnie z organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 K.p.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 grudnia 2022 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego wpłynął odpis prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 678/22. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Dopiero w dniu 3 lipca 2024 r. MWINB wydał na podstawie art. 136 K.p.a. postanowienie nr [...], którym zlecił PINB w Krakowie – powiat grodzki uzupełnienie materiału dowodowego. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2024 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że MWINB dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 sierpnia 2024 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania między innymi skarżącej Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie w dniu 13 września 2024 r. wydał decyzję nr [...]. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten (decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 13 września 2024 r. nr [...]) został wydany po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt I sentencji wyroku. Sąd jednocześnie stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Powołany na wstępie art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Biorąc pod uwagę, że w dniu 28 grudnia 2022 r. wpłynął do organu odpis prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami administracyjnymi, a decyzja została dopiero wydana w dniu 13 września 2024 r. stwierdzać należy, że postępowanie odwoławcze trwało ponad półtora roku. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony. Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15). W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.