II SAB/Kr 153/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej wniosku z dnia 21 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku na rzecz J. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 1 lipca 2022 r. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 21.12.2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 17.01.2022 r. zwrócił się do MOPS w Brzesku, o udostępnienie obowiązującej w MOPS instrukcji kancelaryjnej oraz jednolitego rzeczowego wykazu akt poprzez przekazanie kopii tych dokumentów elektronicznie na adres skrzynki mailowej lub za pośrednictwem poczty tradycyjnej. W piśmie z dnia 28.01.2022 r. Dyrektor MOPS poinformowała, że nie ma możliwości udostępnienia ww. informacji w sposób wskazany we wniosku, a informacje te mogą być udostępnione w siedzibie i w godzinach pracy ośrodka. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skarżący w dniu 3.02.2022 r. złożył ponaglenie w przedmiotowej sprawie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. SKO postanowieniem z dnia 21.02.2022 r. uznało ponaglenie za niezasadne, z przyczyn formalnych. Zdaniem skarżącego dyrektor MOPS odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji. Z udzielonej odpowiedzi oraz pisma z dnia 11 lutego 2022 r. wynika, że nieprzekazanie kopii dokumentów podyktowane jest takimi okolicznościami jak trudna sytuacja kadrowa, ważność realizowanych spraw w tym nowych zadań przekazanych do realizacji przez ośrodek oraz oszczędnym i racjonalnym gospodarowaniem środkami. Skarżący stwierdził, że nie wykazano, że środki techniczne którymi dysponuje ośrodek, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych w moim wniosku. Ponadto dostęp do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym, a MOPS ma ustawowy obowiązek jego realizacji. Zatem nie można tu zasłaniać się jakąkolwiek hierarchią ważności i uzasadniać nie zrealizowania danego obowiązku z uwagi na realizację innych, które dyrektor arbitralnie uznaje za ważniejsze. Zauważyć należy, że wnioskowane dokumenty, jako obwiązujące są (a przynajmniej powinny być) w posiadaniu ośrodka, zatem nie jest czynnością czasochłonną ich udostępnienie. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wnioskiem z dnia 19 stycznia 2022 roku, który został doprecyzowany w związku z pismem z dnia 21.12.2021 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, tj. udostępnienie obowiązujących w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Brzesku: instrukcji kancelaryjnej i jednolitego rzeczowego wykazu akt poprzez przesłanie tej dokumentacji pocztą elektroniczną na adres wnioskodawcy lub na piśmie na wskazany przez wnioskodawcę adres zamieszkania. MOPS nie odmówił udzielenia informacji publicznej. Wskazał, na podstawie art. 14 ust.2. ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż udostępnienie dokumentacji nie może nastąpić we wskazanej przez wnioskodawcę formie. MOPS podał przyczynę niemożności udostępnienia tej dokumentacji i zaproponował inną formę poprzez udostępnienie regulaminu i jednolitego rzeczowego wykazu akt w siedzibie MOPS w Brzesku. Wnioskodawca nie skorzystał z zaproponowanej formy i wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało ponaglenie za nieuzasadnione a sam wnioskodawca nie odniósł się do propozycji ośrodka udostępnienia dokumentacji w siedzibie organu. Nie ma znaczenia w tej sprawie, że skarżący jest urzędnikiem i pracuje w określonych godzinach. W dniu 20 czerwca 2022 roku do MOPS w Brzesku wpłynęło pismo wnioskodawcy zatytułowane "pismo dotyczące niezrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej". MOPS w dniu 30 czerwca 2022 roku udzielił skarżącemu odpowiedzi na podstawie art. 14 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż nie udzieli skarżącemu informacji we wskazanej przez niego formie. MOPS zgodnie z dyspozycją normy wynikającej z przepisu art. 14 ust.2. ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał przyczynę nieudostępnienia dokumentacji oraz propozycję jej udostępnienia. W dniu 4 lipca 2022 wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu. W związku z powyższym Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku stoi na stanowisku, że nie pozostaje w bezczynności i nie naruszył przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skorzystanie przez organ z art. 14 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej było i jest uzasadnione. Na podstawie art. 14 ust.2 zdanie drugie w/w ustawy jeśli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. MOPS wysłał do skarżącego powiadomienie 30 czerwca 2022 roku. Wnioskodawca otrzymał powiadomienie w dniu 2 lipca 2022 roku. Do dnia dzisiejszego nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu MOPS z 30 czerwca 2022 roku. Wobec powyższego, po upływie 14 dniowego terminu - MOPS zgodnie z art. 14 ust.2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej - powinien umorzyć postępowanie. Jednakże, ponieważ skarżący 4 lipca 2022 roku złożył oficjalną skargę na bezczynność organu, MOPS w Brzesku przesyłał akta sprawy wraz z odpowiedzią na nią w celu zbadania prawidłowości zastosowania przez MOPS przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zdaniem Ośrodka, skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej i wykorzystuje ustawę o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Wskazać należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art.3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy. Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 tj.; dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W sprawie bezsporne jest, że skarżący 21 grudnia 2021 r. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej obowiązujących w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Brzesku: instrukcji kancelaryjnej i jednolitego rzeczowego wykazu akt poprzez przesłanie tej dokumentacji pocztą elektroniczną na adres wnioskodawcy lub na piśmie na wskazany przez wnioskodawcę adres zamieszkania. Niesporne jest, że adresat wniosku – Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzesku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskowała skarżąca, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ powinien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W sprawie nie ulega również wątpliwości, że organ był uprawniony do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że MOPS w dniu 30 czerwca 2022 roku udzielił skarżącemu odpowiedzi na podstawie art. 14 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż nie udzieli skarżącemu informacji we wskazanej przez niego formie. MOPS zgodnie z dyspozycją normy wynikającej z przepisu art. 14 ust.2. ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał przyczynę nieudostępnienia dokumentacji oraz propozycję jej udostępnienia. Jednakże pomimo upływu terminu 14 dni od powiadomienia skarżący nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, a zatem organ powinien umorzyć postępowanie, czego nie uczynił, a zatem w tym zakresie pozostawał w bezczynności. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2022 r. II SAB/Ol 185/21, iż organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Stwierdzić więc należy, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości załatwienia wniosku w formie zwykłego pisma, informującego wnioskodawcę, że organ nie udzieli mu żądanej informacji. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że działa w myśl i zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto z wyjaśnień organu – jak wskazano – wynika, że zwłoka nie była zamierzonym działaniem organu, a wynikiem nawału pracy i omyłkowej interpretacji przepisów. Konkludując, Sąd na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt II sentencji wyroku). W punkcie I zobowiązał Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej w Brzesku do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej wniosku z dnia 21 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.