II SAB/Kr 158/25

Dnia 8 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Wieliczce w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 lipca 2025 roku (sprawa znak: INN.0133.132.2025.A.J.) I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Wieliczce do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku T. S. z dnia 14 lipca 2025 roku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Wieliczce na rzecz T. S. kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi T. S. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce – dalej też jako "PINB" w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 lipca 2025 roku. Skarga została złożona w następujących okolicznościach. Za pismem z dnia 14 lipca 2025 roku T. S. – dalej jako "Skarżąca" złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce wniosek o udostępnienie informacji publicznej, domagając się na udostępnienia jej "upoważnienia organu udzielonego insp. J. J. do podpisywania decyzji i wszystkich innych dotyczących jej czynności". W odpowiedzi na powyższe za pismem z dnia 25 lipca 2025 roku PINB poinformował, że "w dniu 1 sierpnia 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce – A. J. udzielił Pani J. J. pisemnego upoważnienia o następującej treści cyt.: (...) II. ZAKRES UPRAWNIEŃ I UPOWAŻNIEŃ. 1. Prowadzenie działalności inspekcyjnej w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego i utrzymaniu obiektów budowlanych na terenie Gminy W. i innych gmin powierzonych przez Powiatowego Inspektora. 2. Prowadzenie postępowań administracyjnych w powierzonych sprawach. 3. Upoważnienie do podpisywania pism w sprawach określonych zakresem działania w indywidualnych sprawach z wyłączeniem: akt prawa wewnętrznego, wystąpień do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Starosty, organów administracji rządowej i publicznej, posłów i senatorów. 4. Upoważnienie do podpisywania wydawanych postanowień i decyzji stanowiących właściwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce" Następnie za pismem z dnia 4 sierpnia 2025 roku T. S. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, wnosząc o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że dnia 14 lipca 2025 na dziennik podawczy organu podano wniosek o udostępnienie informacji publicznej polegający na doręczeniu mi upoważnienia ( kserokopia) organu udzielonego Pani J. J. do podpisywania w jej imieniu decyzji i wszystkich innych dotyczących mnie czynności. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej po 14 dniach od złożenia wniosku tj. 28.07.2025. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek nie doręczył mi żądanej kserokopii udzielonego upoważnienia ani też nie wydał decyzji odmownej oraz nie przyznał się do braku żądanego upoważnienia. PINB w Wieliczce w ogóle nie zajął się tym zagadnieniem tylko w przedstawił kolejne pismo, które nie stanowi załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z racji bezzasadności, podkreślając, że organ nie dopuścił się bezczynności bowiem w ustawowym terminie udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek o dostępie do informacji publicznej poprzez przekazanie wnioskodawczyni treści stosownego fragmentu dokumentu Zakres obowiązków, czynności, uprawnień i odpowiedzialności, zawierającego zapis przyznający pracownikowi uprawnienie do podpisywania decyzji i innych dokumentów w imieniu organu, wskazał datę udzielenia upoważnienia oraz osobę udzielającą pracownikowi stosownych uprawnień i upoważnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3), 4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a), 5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b), 6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej też jako "u.d.i.p.", lub "ustawa dostępowa"), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej jest przy tym bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11). Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy nie jest między stronami sporne, a Sąd to stanowisko podziela, że wnioskowana przez Skarżącą informacja dotycząca "upoważnienia organu udzielonego insp. J. J. do podpisywania decyzji i wszystkich innych dotyczących jej czynności" stanowi informację publiczną. Niejako na marginesie można jeszcze wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Podkreślić należy, iż pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 roku, sygn. I OSK 2215/11). Ponadto wypada zauważyć, że stosownie do art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie określonym, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W kontekście stanowiska PINB zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Na gruncie niniejszej sprawy – jak zaznaczono – Skarżąca wnioskowała o udostępnienie jej "upoważnienia organu udzielonego insp. J. J. do podpisywania decyzji i wszystkich innych dotyczących jej czynności", tymczasem podmiot obowiązany nie udostępnił jej tego dokumentu, lecz udostępnił jej jedynie fragment treści tego dokumentu, który został skopiowany do pisma z dnia 25 lipca 2025 roku, który stanowił odpowiedź na jej wniosek. Taki jednak sposób udostępnienia informacji i to w cząstkowej jedynie formy nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku w świetle powołanych powyżej przepisów. Wobec tego należy uznać, że na gruncie niniejszej sprawy PINB ani nie udzielił informacji, ani też nie odmówił jej udostępnienia, ani też nie umorzył w tym zakresie postępowania. Skoro podmiot obowiązany nie udzielił informacji, błędnie przyjmując, że przekazane przez niego informacja stanowi prawidłowe jej udostępnienie, to należy uznać, że dopuścił się on bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącej. Jakkolwiek podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuścił się bezczynności, to nie można jednak uznać, aby bezczynność ta miała charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Kr 242/21). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21, WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Ol 182/21). Taka sytuacja jednak nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Bezczynność podmiotu obowiązanego, jak wynika z akt sprawy a także z odpowiedzi na skargę, nie ma swojego źródła w działaniu organu, które można zinterpretować jako intencjonalne unikanie udzielenia informacji. Z tego też względu nie ma podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając złożony przez Skarżącą wniosek o udostępnienie informacji publicznej, PINB weźmie pod uwagę powyższe wskazania, w szczególności, co do pojęcia informacji publicznej i stosownie do powołanych powyżej przepisów rozpozna w terminie wniosek Skarżącej i stosownie do okoliczności podejmie określone czynności lub wyda rozstrzygnięcie. Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 orzekł jak w punktach I – III wyroku i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce do rozpoznania wniosku z dnia 14 lipca 2025 roku o udostępnienie informacji publicznej do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi (100 zł).