II SAB/Kr 164/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie postępowania skargowego skargę oddala Pismem z dnia [...] maja 2014 r. S. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Organowi zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wskazał że dnia [...] grudnia 2013 r. złożył podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny legalności robót budowlanych, polegających na budowie nowego ogrodzenia na granicy działek nr [...] i nr [...] w P. Wskazując na naruszenie obowiązujących przepisów a w szczególności art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego wnioskodawca domagał się zbadania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. S. G. zwrócił się do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z zażaleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. WINB w K. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2014 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego co oznacza, że wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. nie został załatwiony. Za uzasadnione w tym wypadku należy uznać zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł, że organ nie pozostaje w bezczynności. Na wniosek S. G. z dnia [...] maja 2007 r. prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie wniesienia ogrodzenia w warunkach samowoli budowlanej zlokalizowanego w miejscowości P. na działce nr [...]. Postępowanie to zostało zakończone decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r., którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazał A. i K. .K. usunąć ogrodzenie od strony służebnej drogi dojazdowej na działce nr [...] w P. na długość 21 m. Tym samym zapewniono dojście i dojazd do kolejnych działek budowlanych szerokości min. 3 m. Jednakże w terminie określonym w decyzji (6 miesięcy od daty jej doręczenia) inwestorzy nie dokonali rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W związku z tym PINB w B. wszczął w tej sprawie postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu [...] września 2011 r. tytuł wykonawczy. Po otrzymaniu tytułu wykonawczego inwestor dokonał rozbiórki ogrodzenia, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. S. G. zawiadomił organ, że A. i K. K. wykonali ogrodzenie. PINB w B. przeprowadził w dniu [...] listopada 2011 r. czynności kontrole na działce nr [...]. W toku podjętych czynności ustalono, że inwestor pod dokonaniu rozbiórki poprzedniego ogrodzenia wybudował nowe ogrodzenie w oparciu o zgłoszenie dokonane w Starostwie Powiatowym w B. w dniu [...] września 2011 r. W dniu [...] listopada 2011 r. organ wystosował do S. G. zawiadomienie, w którym uznał jego skargę za nieuzasadnioną. W związku z kolejnym wystąpieniem S. G. z dnia [...] stycznia 2012 r., organ zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał skargę za nieuzasadnioną. Wnioskodawca ponownie złożył skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., która za pismem z dnia [...] lipca 2013 r. przekazana została do PINB w B. Skarga z dnia [...] maja 2013 r. zawierała nowe zarzuty dotyczące wykonania utwardzenia drogi dojazdowej na działce nr [...] w P. Dlatego też PINB w B. w dniu [...] sierpnia 2013 r. przeprowadził czynności kontrolne na wskazanej nieruchomości. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę o uznaniu jego skargi za nieuzasadnioną. W dniu [...] grudnia 2013 r. do organy wpłynęła kolejna skarga S. G. dotycząca legalności robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia oraz utwardzeniu części działki nr [...] w P. PINB w B. mając na uwadze, że skarżący nie wskazał nowych okoliczności w sprawie zgodnie z art. 239 K.p.a. adnotacją urzędową spisaną w dniu [...] stycznia 2014 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. bez zawiadamiania skarżącego. W tych okolicznościach organ nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego i dlatego odpowiedź na skargi została udzielona w trybie skargowym. Zaznaczyć należy, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 2014 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał skargę S. G. z dnia [...] marca 2014 r. za bezzasadną. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2014 r. S. G. podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty i stwierdził, że jego skarga jest jak najbardziej zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powyższego przepisu. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego to jego zakończenie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie w przypadku zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w sprawie leżącej w kompetencjach dawnego organu i mając obowiązek rozstrzygnąć sprawę administracyjną, w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w określonym przepisami prawa terminie, decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżący żądał podjęcia czynności w związku z wybudowanym w jego opinii nielegalnie (z naruszeniem przepisów o zgłoszeniu) ogrodzenia. W sprawie tej organy na kolejne wystąpienia skarżącego odpowiadały mu w trybie skargowym tj. pismami informującymi go o zajętym stanowisku nie rozstrzygając sprawy merytorycznie. Na ostanie wystąpienie skarżącego organ ograniczył się jedynie do sporządzenia notatki służbowej nie przesyłając jej skarżącemu. Zdaniem sądu w sytuacji tej nie można mówić o bezczynności organu z uwagi na rodzaj obiektu budowlanego, którego dotyczyło wystąpienia (kolejne interwencje) skarżącego. Mianowicie obiekt ten to ogrodzenie o wysokości poniżej 2,20 m. wykonane od strony drogi wewnętrznej stanowiącej prywatną własność. Zgodnie z dyspozycją art. z art. 29 ust 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzenia. Przepis art. 30 ust 1 pkt 3 tejże ustawy przesądza natomiast, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 1 pkt 3 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m Wykonanie prac budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony drogi (miejsca o charakterze publicznym) jest zatem objęte trybem zgłoszeniowym. A contrario budowa ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m i nie od strony miejsc publicznych w tym dróg, placów czy torów kolejowych procedurą zgłoszeniową nie jest objęta. Budowa tego typu urządzeń nie wymaga także uzyskania pozwolenia na budowę. Pogląd przytoczony wyżej jest poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowym. Dla przykładu można tu podać wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lipca 2013 r. II SA/Bk 340/13, gdzie orzeczono, iż w art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. chodzi o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów u.d.p. 2. Droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna, może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., pod warunkiem, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z niej (LEX nr 1371983) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2012 r. II SA/Wr 263/12 w którym sąd orzekł, iż droga wewnętrzna, która nie jest ulicą ogólnodostępną lub placem ogólnodostępnym, nie ma charakteru miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., co oznacza, że budowa ogrodzeń poniżej 2,2 m na granicy z taką drogą wewnętrzną lub placem nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. stwierdzając, iż w art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. chodzi o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów u.d.p (LEX nr 1472199). Tym samym kategorycznie należy stwierdzić, iż budowa ogrodzenia na działce nr ewidencyjny [...] w P. jako odrodzenia poniżej wysokości 2,20 m i od strony prywatnej drogi wewnętrznej nie było objęte zgłoszeniem a fakt, że inwestor zgłoszenia takiego dokonał jest bez żadnych konsekwencji prawnych. Czynność zbędna z prawnego punktu widzenia a dokonana z niewiedzy inwestora nie może bowiem wywrzeć żadnych skutków w sferze jego praw lub obowiązków. Jest to czynność pusta, nie mająca umocowania w obowiązujących przepisach. Podkreślić też należy, iż droga wewnętrzna jaką jest działka [...] w żadnym razie nie może być traktowana jako miejsce publiczne. Jak wyjaśnia to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2008 r. II OSK 245/07 miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest takie, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Prywatna droga wewnętrzna jest natomiast terenem z którego może korzystać i na nim przebywać tylko te osoby które uzyskają na to zgodę jej właściciela. Fakt orzeczenia w stosunku do podobnego obiektu na tej samej działce nakazu rozbiórki jest poza kognicją sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu W tej sytuacji sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r. II OSK 1500/09 (LEX nr 743275), W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazuje, iż nie powinno budzić wątpliwości, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wszak w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy wręcz w sytuacji, gdy przedmiot czynności kontrolnych w ogóle nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. (...). Z punktu widzenia celu i roli, jakie prawo budowlane odgrywa w procesie kształtowania ładu przestrzennego (interes publiczny), nie ma prawnego znaczenia to, czy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, czy też na skutek pisemnej interwencji (skargi) obywatela. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 - 51 ww. ustawy - Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych - czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela - z istoty rzeczy - nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób. Zgodnie z art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Tak więc organ administracji nadzoru budowlanego nie stwierdzając naruszeń przepisów prawa budowlanego w stosunku do obiektu nie podlegającego procedurze zgłoszeniowej prawidłowo informował skarżącego o zajmowanym stanowisku w trybie skargowym (Działu VIII K.p.a.) i brak wydawania w tej sprawie jakiegokolwiek aktu w żadnym razie nie można utożsamiać z milczeniem (bezczynnością) organu administracji. Na koniec stwierdzić należy, iż fakt, że ostatnie pismo skarżącego po którym sporządzono jedynie notatkę urzędową nie doręczając jej skarżącemu także nie jest bezczynności organu (brakiem odpowiedzi na jego wystąpienie) gdyż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (vide; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 318/13 LEX nr 1305299. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.