II SAB/Kr 168/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. L. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie PINB w N. T. z dnia [...] lutego 2017 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Z. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. Z. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie nierozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt [...] W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postanowieniem z dnia 17 lutego 2017 r. PINB w N. T. wstrzymał prowadzenie robót budowalnych w rozbudowanym budynku mieszkalno – usługowym, w którym funkcjonuje zakład piekarniczno – ciastkarski o skrzydło zachodnie wraz z jego przebudową i adaptacją piętra oraz piwnicy na zakład piekarniczo – ciastkarski zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] ( w tym komunikacja w obrębie klatki schodowej w budynku sąsiednim usytuowanym na działce nr [...]) położonych w N. T. przy ul. [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor oraz skarżąca. PINB przekazał zażalenia wraz z aktami sprawy MWINB w K.. Zażalenie skarżącej i inwestora wpłynęło do MWINB w K. w dniu 9 marca 2017 r. Mimo powyższego na dzień wniesienia skargi organ nie rozpoznał zażalenia skarżącej. Wobec powyższego skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez MWINB w terminie określonym w art. 35 K.p.a. W dalszej części skargi wskazano, że w niniejszej sprawie bez wątpienia organ pozostaje w bezczynności. Co więcej po wystosowaniu przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie MWINB pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. 30 września 2018 r. Jak powody wskazano duża ilość postepowań. W konkluzji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia na postanowienie PINB w N. T. z dnia 17 lutego 2017 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w dniu 26 września 2018 r. wydano postanowienie nr [...], którym uchylono zaskarżone postanowienie PINB w N. T. z dnia 17 lutego 2017 r. zobowiązujące inwestora do wstrzymania robót budowalnych w rozbudowanym budynku mieszkalno – usługowym (...) położonym przy ul. [...] w N. T. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy wynikło z bardzo dużej ilości postepowań administracyjnych prowadzonych przez MWINB na koniec roku 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu w dniu 26 września 2018 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd – organ wydał rozstrzygnięcie. W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I wyroku), ale postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Do postępowania zażaleniowego ma odpowiednie zastosowanie termin miesięczny określony art. 35 § 3 in fine K.p.a. (art. 144 K.p.a.). Z kolei art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez organ drugiej instancji zażalenia (9 marca 2017 r.). Biorąc pod uwagę, że dopiero postanowieniem z dnia 26 września 2018 r. nr [...], uchylono zaskarżone postanowienie PINB w N. T. z dnia 17 lutego 2017 r. zobowiązujące inwestora do wstrzymania robót budowalnych w rozbudowanym budynku mieszkalno – usługowym (...) położonym przy ul. [...] w N. T. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzić należy, ze organ znacznie przekroczył termin określonych w przepisach K.p.a. na rozpoznanie zażalenia. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności – nie załatwił sprawy w terminie ustawowym (termin ten został znacznie przekroczony). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż problemy organizacyjne, braki lub zmiany kadrowe organu czy też obciążenie pracą nie mogą wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia w terminach załatwiania spraw przewidzianych w K.p.a. Organ z mocy ustawy jest bowiem zobligowany do takiego zorganizowania prowadzonego postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, niezależnie od kwestii związanych z funkcjonowaniem danego organu administracji publicznej (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 29/13 oraz z dnia 25 maja 2017 r. II SAB/Łd 98/17 lub wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2014 r. II SAB/Gl 72/14). Sąd nie może zatem uwzględnić wyjaśnienia organu o szczególnym natłoku spraw do rozpoznania. Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Ewentualne uchybienie terminowi do załatwienia sprawy określonemu w art. 35 K.p.a. może być usprawiedliwione okolicznościami opisanymi w § 5 tego przepisu. Lektura akt w niniejszej sprawie nie pozawala jednak na uznanie, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że w badanej sprawie przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów załatwienia sprawy, było znaczne i niezaprzeczalne - a co istotne - pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej stwierdzić należy, że wniosek ten winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna wskazać zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postepowania. Aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazana przez skarżącą argumentacją. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1506/16 oraz WSA w Warszawie z 22 lutego 2017 r. o sygn. akt II SAB/Lu 26/17). W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na fakt załatwienia sprawy przed rozpoznaniem skargi Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 10 stycznia 2018 r. II OSK 2292/17, że to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę. Ponadto ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł. A skoro tak, to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Po pierwsze na datę orzekania organ sprawę rozstrzygnął, nie zachodni więc konieczność stosowania środków represyjno-dyscyplinujących, sama zaś przyczyna opóźnienia w rozstrzygnięciu sprawy nie wynikała z celowych, nacechowanych złą wolą działań organu a sama skarżąca nie wykazała jakiegokolwiek uszczerbku majątkowego będącego skutkiem bezczynności organu. Sąd nie dostrzegł zatem podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej w tym zakresie, dlatego też na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.