II SAB/Kr 171/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi L.P. i M.R. na bezczynność A. Spółki z o.o. w W. jako następcy prawnego [...] Sp. z o.o. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność A. z o.o. w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; III. zasądza solidarnie od A. z o.o. w W. na rzecz skarżących L.P. i M.R. kwotę 357 / trzysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L.P. i M.R. , reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. Ł.B. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność [...] Spółki Gazowniczej Sp. z o.o. w T. Skarżące zarzuciły przedmiotowej spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 29.08.2011r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwanej dalej ustawą - przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 Dokonując uzasadnienia wniesionej skargi, skarżące wskazały na obowiązek stosowania przez skarżoną spółkę, zajmującą się dystrybucją gazu, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich zdaniem argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Skarżące podniosły, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe i miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego. Sformułowanie to oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Skarżące podkreśliły, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji. W dalszej kolejności skarżące odniosły się do kwestii dopuszczalności niniejszej skargi w świetle art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wskazano tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt l OSK 601/05) bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Na końcu skarżące podkreśliły, że w wezwaniu z dnia 29.08.2011r. wystąpiły do [...]Spółki Gazowniczej Sp. z o.o. w T. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich posiadania, dokumentów, z których wynikałoby, ze właściciel gruntu lub jego poprzednicy prawni wyrazili zgodę na budowę sieci przesyłowej. Skarżące podniosły, że pomimo prowadzonej ze spółką korespondencji, wniosek o udostępnienie informacji publicznej został pozostawiony bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. w W. (jako następca prawny [...] Spółki Gazowniczej Sp. z o.o. w T. ) wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym gdyż prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe z uwagi na spełnienie żądania skarżących (za pismem z dnia 9.05.2013r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że jak wynika z załączonego do akt niniejszej sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] z dnia 1 lipca 2013r. następcą prawnym [...] Sp. z o.o. w T. jest [...] Sp. z o.o. w W. Natomiast jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] następcą prawnym [...] Sp. z o.o. w W. jest na chwilę wyrokowania w niniejszej sprawie [...] sp. z o.o. w W Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę jakoby wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielnie informacji publicznej wymagało wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa uznać należy za błędny. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545; wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl). Oceniając skargę L.P. i M.R , Sąd uznał ją za zasadną. W kontrolowanej sprawie rozważania wymagało, czy żądane zawarte przez skarżące we wniosku z dnia 29.08.2011r., skierowanym do poprzednika prawnego PGNiG [...] sp. z o.o. w W. stanowi informację publiczną oraz, czy wskazana spółka - jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Odnosząc się do przedstawionych zagadnień należy wskazać, że zgodnie z art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust.1l pkt 4 lit. a ustawy). Zestawiając powyższą regulację z treścią wniosku (żądania) skarżących z dnia 29.08.2011r. - obejmującego udostępnienie dokumentacji, w sprawie posadowienia na działkach skarżących gazociągu - nie budzi wątpliwości, iż żądana przez skarżących informacja jest informacją publiczną. Stanowisko takie nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008r. sygn. akt IV SA/Po 545/2007; LexPolonica nr 2054145 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011r.; sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011; LexPolonica nr 3937797). Oceniając natomiast kwestię, czy [...] sp. z o.o. w W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne." W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne " jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej ". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010r.; sygn. akt I OSK 851/2010; LexPolonica nr dok.: 2552873). Mając powyższe na uwadze, ocenić zatem należało, czy przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo zajmujące się dostarczaniem gazu) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym. W powołanym wyżej orzeczeniu NSA wskazano, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będzie przedsiębiorstwo energetyczne. Pogląd ten uzasadniony był faktem, iż - zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są "zadaniami publicznymi", o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Zaprezentowany pogląd, odnieść należy także do przedsiębiorstwa, którego przedmiotem działalności jest m.in. obrót i dystrybucja paliw gazowych i płynnych. W ocenie Sądu, z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez [...] S.A., a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu, przedsiębiorstwo to należy zaliczyć (podobnie jak [...] S.A.) do przedsiębiorstw użyteczności publicznej, wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To z kolei powoduje, że podmiot ten zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 29.08.2011r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Podsumowując powyższe uwagi stwierdzić należy, że wniosek skarżących z dnia 29.08.2011r. dotyczył udostępnienia informacji, będącej informacją publiczną, a nadto skierowany został do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury gazowej są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007r., sygn. akt. II SA/Go 595/07). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy [...]Spółka Gazownicza Sp. z o.o. w T. udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżących - pismem z dnia 8 listopada 2011r., w którym uznała roszczenie skarżących za bezpodstawne. W ww. piśmie Spółka wskazała, że sieć gazowa posadowiona na działce skarżących została wybudowana zgodnie z obowiązującym przepisami, na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem Zakład Gazowniczy zajmuje przedmiotową nieruchomość legalnie. Następnie w piśmie z dnia 2.02.2012r. ww. spółka poinformowała, że nie ciąży na niej obowiązek przekazywania żadnych dokumentów. Następnie, już po wniesieniu, za pośrednictwem [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. skargi do Sądu na bezczynność, Spółka za pismem datowanym na 9 maja 2013r., przesłała na ręce pełnomocnika skarżących kserokopie dokumentów o których udostępnienie - jako informacji publicznej – wnosiły skarżące. Równocześnie poinformowano, że z przyczyn niezależnych, [...] Sp. z o.o. w T. nie jest w posiadaniu innych dokumentów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w sytuacji, gdy organ (podmiot zobowiązany) nie posiada żądanych informacji, również zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, powinien zawiadomić o tym wnoszącego, nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji. Powyższe wynika z faktu, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, że ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. W sytuacji zaś, gdy podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji nie może on podjąć władczego rozstrzygnięcia co do jej udostępnienia (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Po64/13). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż skarżona spółka rozpoznała wniosek skarżących, bowiem przy piśmie datowanym na 9 maja 2013 r. przekazano skarżącym żądaną dokumentację. Jednocześnie poinformowano, że z przyczyn niezależnych, [...] Sp. z o.o. w T. nie jest w posiadaniu innych dokumentów. W takich okolicznościach faktycznych, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność spółki, pomimo przekroczenia 14 dniowego terminu do udzielenia informacji publicznej określonego w ustawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w powyższy sposób w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, że naruszenie określane jako rażące musi mieć charakter oczywisty i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa. Tymczasem kwestia zakwalifikowania operatora sieci gazowej jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej nie wynika wprost z przepisów prawa i może wywoływać rozbieżności. Uznając, iż wspomniana bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa Sąd wziął pod uwagę także okoliczność, iż żądana informacja publiczna została wnioskodawcy udostępniona. Równocześnie w pkt II wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie tj. w zakresie zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 29 sierpnia 2013 r. w zakreślonym przez Sąd terminie. Rozstrzygnięcie powyższe wynika z faktu, iż przy kolejnym piśmie z dnia 9 maja 2013 r. przekazała skarżącym całość odnalezionej dokumentacji, która dotyczyła sieci gazowej zlokalizowanej na nieruchomości skarżących. W tej sytuacji wyznaczenia Spółce terminu do rozpoznania wniosku skarżących stało się więc bezprzedmiotowe. Postępowanie w tym zakresie należało zatem umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Przepis ten mówi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu. (por. postanowienie NSA z dnia 21.03.2013r. sygn.akt I OSK 481/13 , postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2626/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6.03.2013r. sygn. akt IV SAB/Po 99/12). O kosztach orzeczono w pkt III na mocy art. 200 p.p.s.a.