II SAB/Kr 172/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2017r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy L. G. w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. I. stwierdza, że Wójt Gminy L. G. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy L. G. do wydania aktu lub dokonania czynności; III. . zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego T. W. kwotę w wysokości 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 czerwca 2017 r. skarżący T. W. zwrócił się za pośrednictwem wiadomości e-mail do Urzędu Gminy L. G. ([...] z wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w następującym zakresie: "1. Jaka kancelaria prawna sprawuje obsługę prawną Waszej Gminy? 2. Jaka jest wysokość miesięcznego wynagrodzenia umownego brutto kancelarii prawnej z tytułu świadczenia obsługi prawnej Waszej Gminy? 3. Kiedy kończy się umowa na obsługę prawną tej kancelarii na obsługę prawną Waszej Gminy? 4. Czy w/w kancelaria prawna została wyłoniona w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych?" We wniosku tym wskazano, aby odpowiedzi udzielić na adres e-mail, z którego wysłany został wniosek. W piśmie z dnia 8 lipca 2017 r. (data wpływu do organu – 12 lipca 2017 r.) skarżący wniósł skargę na bezczynność organu zarzucając nieudostępnienie przez organ w terminie żądanej we wniosku z dnia 22 czerwca 2017 r. informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skargi, przywołując poszczególne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazał, że żądana informacja jest informacją publiczną, którą organ ma obowiązek udzielić niezwłocznie, maksymalnie zaś w terminie 14 dni od złożenia wniosku, a nadto, że Wójt Gminy L. G., do którego został złożony wniosek, zalicza się do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, zobowiązanych do udzielenia żądanej informacji. Dodał również, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać dowolną formę, w tym może być skierowany za pośrednictwem poczty elektronicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania, względnie odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że pracownik gminy nie zauważył wniosku skarżącego z uwagi na ilość wiadomości e-mail kierowanych w tym dniu do urzędu (22 czerwca 2017 r.). Podkreślił, że o złożonym wniosku organ dowiedział się z chwilą wniesienia skargi, tj. w dniu 12 lipca 2017 r., a nadto wskazał, że niezwłocznie po tym fakcie, tj. w dniu 13 lipca 2017 r. skarżący otrzymał na piśmie wnioskowane informacje. Tym samym, zdaniem organu, udostępnienie żądanej informacji skarżącemu oznacza, że nie toczy się już postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego i w szczególności odpadła podstawa uznania bezczynności organu. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ powołał się na treść art. 101 i art. 101a u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935)) wskazując, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, co uzasadnia wniosek, że skarga jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu, brak jest podstaw do jej odrzucenia. Chybione jest odwołanie się przez organ do art. 101 i 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego czy też nie, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli dany podmiot wykaże że uchwała ta narusza czyjś interes prawny. Nie można uznać, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oparta jest na przepisie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się wprawdzie do bezczynności organu gminy w przypadku niewykonywania czynności nakazanych prawem, jednakże dotyczy on bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej organów gminy i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia uchwał czy zarządzeń (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1408/14). Na marginesie sąd wyjaśnia, że z dniem 1 czerwca 2017 r. w związku z nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) zmianie uległa treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i obecnie przed wniesieniem skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy nie ma wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zasadne będzie poczynienie dalszych uwag. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po wspomnianej już nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako kpa) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.), jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Dalej wskazać należy, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w istocie nie było kwestionowane przez strony, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu zgodnie z przepisami tej ustawy. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma bowiem wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet wówczas, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08). W niniejszej sprawie organ nie zaprzeczył temu, że wysłany drogą mailową wniosek skarżącego z dnia 22 czerwca 2017 r. trafił do systemu poczty elektronicznej urzędu, a jedynie wyjaśnił, że odpowiedzialny za odbiór poczty elektronicznej pracownik przeoczył wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Oczywistym jest więc, że brak rozpatrzenia wniosku z ustawowym terminie był skutkiem zawinienia ze strony organu i świadczy o wadliwej organizacji pracy obsługującego go urzędu. Obowiązkiem wójta jest takie zorganizowanie działalności urzędu gminy, aby takie zaniedbania w wypełnianiu ustawowych obowiązków się nie zdarzały. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wobec braku realizacji wniosku skarżącego z dnia 22 czerwca 2017 r., w dacie wniesienia skargi do Sądu Wójt Gminy pozostawał w bezczynności. Pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udostępnił bowiem wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stan bezczynności organu ustał natomiast na skutek przekazania skarżącemu żądanej informacji publicznej w piśmie z dnia 13 lipca 2017 r. tj. w dniu następnym po dacie wpłynięcia skargi na bezczynność. Tym samym do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ zrealizował w całości ww. wniosek, co potwierdza przedłożony wraz z odpowiedzią na skargę wydruk z wiadomości e-mail skierowanej do skarżącego. Skarżący nie zaprzeczył powyższej okoliczności. W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł zobowiązać Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 czerwca 2017 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie w tym zakresie stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14). W okolicznościach niniejszej sprawy 14 - dniowy termin realizacji wniosku informacyjnego został przez organ przekroczony o niespełna tydzień, zatem przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Ponadto, nie można pominąć wyjaśnień organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że brak zadośćuczynienia wnioskowi w terminie nie wynikał ze złej woli organu, a jedynie z przeoczenia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. - jak w punkcie II sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a. - jak w punkcie III sentencji wyroku.