II SAB/Kr 173/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu 1/ zobowiązuje Prezydenta Miasta Tarnowa do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 5 czerwca 2024 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdza, że Prezydent Miasta Tarnowa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Prezydenta Miasta Tarnowa na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Polskie Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 5 czerwca 2024 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że dnia 5 czerwca 2024 r. skierowano do Prezydenta Miasta Tarnowa wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z.o.o. o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową". Organ pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. poinformował, że w jego ocenie instalacje radiokomunikacyjne "nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym kwalifikacji przedsięwzięcia. Wobec tego Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo udziału w postępowaniu. Dnia 17 lipca 2024 r. Stowarzyszenie złożyło ponaglenie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. nie stwierdził bezczynności organu. Podano, że co prawda organ powinien rozpatrzyć wniosek w formie postanowienia, lecz zakończył już postępowanie decyzją, a Stowarzyszenie (nie zostając dopuszczonym do postępowania) złożyło odwołanie od decyzji i - zdaniem Wojewody - merytoryczne kwestie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu będą rozpatrzone przy rozpoznaniu odwołania, a więc nie ma potrzeby rozpatrywania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Strona skarżąca wskazała, że Prezydent w zupełnie błędny sposób zareagował na pismo Stowarzyszenia. Organ nie zważył na to, że pismo to stanowiło formalny wniosek organizacji społecznej w trybie art. 31 § 1 pkt 1-2 K.p.a. Przepisy te uprawniają każdą organizację społeczną do żądania dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu administracyjnym. Przepisy te stanowią, że organ w odpowiedzi na takie żądanie powinien wydać postanowienie o wszczęciu z urzędu takiego postępowania lub postanowienie o odmowie wszczęcia z urzędu takiego postępowania. Żaden przepis prawa nie uprawnia do wystosowania przez organ zwykłego pisma do wnioskodawcy. Tymczasem Prezydent nie wydał takiego postanowienia, od którego przysługiwałoby zażalenie do Wojewody, lecz w formie zwykłego pisma podał, że organizacji nie przysługuje prawo do udziału w postępowaniu, tym samym de facto odmawiając dopuszczenia do udziału, lecz czyniąc to w takiej formie, że nie przysługuje od niej żaden środek zaskarżenia. Myli się również Wojewoda twierdząc, że skoro organ I instancji zakończył postępowanie to nie posiada kompetencji do wydania formalnie poprawnego, postanowienia w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Czym innym jest bowiem postępowanie "główne" dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę i decyzja wydana w tej sprawie oraz odwołanie od niej, a czym innym jest postępowanie "wpadkowe" dotyczące dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w "głównym postępowaniu'' i postanowienie wydane w tej sprawie oraz zażalenia od niego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 343/18, stwierdził, że uznanie, że postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu staje się bezprzedmiotowe z chwilą postępowania w sprawie mimo, że wniosek w tym zakresie złożony został przed zakończeniem tego postępowania prowadziłoby w istocie do pozbawienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. realnego znaczenia. Nierozpatrzenie takiego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub wydanie postanowienia odmownego, a następnie wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez oczekiwania na uprawomocnienie się tego postanowienia, czyniłoby bowiem iluzorycznym uprawnienia organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. W niniejszej sprawie organ winien po pierwsze rozpatrzyć wniosek stowarzyszenia w formie postanowienia. Skoro tego nie uczynił, to jest oczywistym stan bezczynności i nie ma przy tym znaczenia złożenie odwołania od decyzji przez stowarzyszenie, bowiem są to zupełnie rożne kwestie prawne. Skoro organ nie załatwił sprawy w terminie miesiąca zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., to trwa w bezczynności. W konkluzji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Tarnowa wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r. dokładnie wyjaśniono okoliczności oraz przyczyny odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto ustosunkowując się żądań wniosku tj. przyznania przymiotu strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organ wyjaśnił, iż z uwagi na dokumenty załączone do wniosku, w tym regulamin stowarzyszenia i określone w nim cele statutowe skarżące stowarzyszenie należy uznać za organizację ekologiczną. Z kolei uprawnienie organizacji ekologicznej do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę ma charakter następczy tj. wymaga udziału społeczeństwa czyli postępowania, w ramach którego prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W przypadku inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie prowadzenie takiego postępowania nie jest wymagane. Przedstawiona analiza organu wykazała jednoznacznie, iż skarżącemu nie przysługiwało prawo do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Wobec odmowy przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, skarżący w dniu 17 lipca 2024 r. złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta Tamowa ponaglenie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku do Wojewody Małopolskiego. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. Wojewoda Małopolski nie stwierdził bezczynności Prezydenta Miasta Tamowa w załatwieniu ww. wniosku. W uzasadnieniu Wojewoda przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których dominuje pogląd zgodnie z którym z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Ponadto Wojewoda podniósł, iż "badanie czy organ dopuścił się bezczynności sprawdza się do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności, dla których prowadzone jest postępowanie. Organ wyższego stopnia ustalił, iż Prezydenta Miasta Tamowa w terminie określonym w art. 35 K.p.a. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, wyjaśnił okoliczności i dokonał stosownej analizy sprawy, szczegółowo odnosząc się do kwestii odmowy przyznania przymiotu strony w sprawie. Wojewoda jedynie zwrócił uwagę, iż odpowiedź na wniosek winna być sporządzona w formie postanowienia na podstawie art. 31 K.p.a. w zw. z art. 28 prawo budowlane. Ponadto organ wyższego stopnia wskazał, iż w związku z zakończeniem postępowania decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową, na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [..] położonym w T. przy ul. [...] Prezydent nie posiada kompetencji do wydania, formalnie poprawnego, postanowienia w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia na prawach strony. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż organ nie pozostawał w bezczynności, organ niezwłocznie wnikliwie przeanalizował sprawę i udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek. Niezachowanie formy postanowienia niewątpliwie nie może zostać uznane za bezczynność rażąco naruszającą prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 , poz. 935 ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20). Skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlega rozpoznaniu. Nie jest między stronami sporne, że skarżące Stowarzyszenie wniosło w niniejszej sprawie ponaglenie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że skarżące stowarzyszenie uczyniło jej przedmiotem bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 czerwca 2024 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z.o.o. o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową". Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżące stowarzyszenie w dniu 5 czerwca 2024 r. złożyło wniosek do Prezydenta Miasta Tarnowa o dopuszczenie do udziału w charakterze strony postępowania w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na powyższe organ wystosował pismo z dnia 24 czerwca 2024 r. informujące z jakich przyczyn stowarzyszenie nie może być uczestnikiem postępowania. Taka reakcja organu jest błędna, gdyż pismo stowarzyszenia stanowiło formalny wniosek organizacji społecznej w trybie art. 31 § 1 pkt 1- 2 K.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny stanowią, że organ w odpowiedzi na takie podanie powinien wydać postanowienie o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji. Zatem brak procesowej reakcji organu, stosownie do obowiązujących przepisów należy poczytywać jako jego bezczynność. Nie zasługują także na akceptacje wywody Wojewody Małopolskiego zmierzające do wykazania, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie istnieje tak długo, jak długo postępowanie jest w toku, bowiem instytucja dopuszczenia do udziału nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu do konkretnej sprawy. Zauważyć należy, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku. Przepis ten nie może być jednak rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 K.p.a. Jeżeli wniosek stowarzyszenia został złożony w toku postępowania, to nie można mówić, że wydanie decyzji spowodowało bezprzedmiotowość postępowania o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Nie można zatem mówić w tej sprawie o niezasadności z powodu bezprzedmiotowości wniosku złożonego w toku postępowania o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1388/07, 23 maja 2014 r., II OSK 3024/12). Uznanie, że postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu staje się bezprzedmiotowe z chwilą zakończenia postępowania w sprawie mimo, że wniosek w tym zakresie złożony został przed zakończeniem tego postępowania prowadziłoby w istocie do pozbawienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. realnego znaczenia. Nierozpatrzenie takiego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub wydanie postanowienia odmownego, a następnie wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez oczekiwania na uprawomocnienie się tego postanowienia, czyniłoby bowiem iluzorycznym uprawnienia organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W kontekście argumentacji organu warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd dostrzegł, że w niniejszej sprawie występują okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem bezczynności organu w kategoriach naruszenia rażącego. Podkreślić bowiem należy, że organ pozostał w błędnym przekonaniu, że sprawa została zakończona wskutek wystosowania do strony skarżącej pisma z dnia 24 czerwca 2024 r. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Na dzień orzekania przez Sąd, organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem (pkt 1 sentencji wyroku).Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania.