II SAB/Kr 184/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Starosty Nowotarskiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Nowotarskiego do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej wniosku z dnia 17 czerwca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Starosty Nowotarskiego na rzecz S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego S. M. pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Nowotarskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, że 17 czerwca 2022 r. złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w Nowym Targu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie liczby wydanych pozwoleń na budowę dla miejscowości L. W., gdzie poprzedni właściciele przedscaleniowi nie byli powiadomieni o wydaniu decyzji budowlanych dla ich działek przedscaleniowych, w związku z czym nie mogli składać odwołań. Organ pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. przekazał jedynie dane w zakresie w którym skarżący nie występował. Dlatego też w opinii skarżącego organ znajduje się w bezczynności. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej oraz nałożenie na organ grzywny w wysokości 500 zł. W odpowiedzi na skargę Starosta Nowotarski wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia 27.06.2022r. udzielił informacji o łącznej ilości udzielonych pozwoleń na budowę w łatach 2019-2022 oraz poinformował, iż w toku postępowań administracyjnych o pozwolenia na budowę właściciele działek przedscaleniowych są powiadamiani o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawca kolejnym pismem z dnia 5 lipca 2022r. zakwestionował udzieloną odpowiedź w odniesieniu do zakresu przyjętych dat, które organ uwzględnił w udzielonej odpowiedzi oraz doprecyzował wniosek wskazując, iż istotą wniosku jest podanie ogólnej liczby wydanych decyzji budowlanych, w których właściciele gruntów przedscalenowych w L. W. zupełnie nie byli informowani o wydanych pozwoleniach na budowę. Zakres informacji, o której sporządzenie i przekazanie wnosi skarżący wykracza poza zakres danych możliwych do pozyskania wprost z rejestrów bądź zestawień prowadzonych przez organ I instancji. W doktrynie oraz judykaturze przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym łub majątkiem Skarbu Państwa (zob.: m.in.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - dalej u.d.i.p. dzieli informację publiczną na informację prostą i informację przetworzoną. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, a jej udostępnienie wiąże się z potrzebą przeprowadzenia pewnych analiz, zestawień, wyciągów itp. i wówczas udzielenie informacji skorelowane jest z koniecznością wykazania interesu publicznego. Mając na względzie powyższe Starosta Nowotarski pismem z dnia 21.07.2022 r. wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 25.07.2022r. o czym świadczy podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Pismem z dnia 29.07.2022r. (data wpływu do organu 2.08.2022r.) wnioskodawca wskazał, iż żądanie udzielenia informacji publicznej jest uzasadnione bezsporną okolicznością działania w interesie publicznym. Starosta Nowotarski wskazał, iż zgodnie orzecznictwem sądowym, z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy udostępnienie informacji wiąże się z dokonaniem stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych lub finansowych, wynika to m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.08.2010 r., I OSK 1727/09. Ponadto informacją przetworzoną będzie również informacja publiczna, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem informacja, co do której organ nie dysponuje gotową informacją na dzień złożenia wniosku, a jej podjęcie wymaga dodatkowych czynności. Zakres informacji żądanej przez wnioskodawcę wymaga dokonania selekcji postępowań administracyjnych obejmujących wyłącznie decyzje o pozwoleniu na budowę wydanych na obszarze wsi L. W. z ogółu decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanych na terenie Powiatu Nowotarskiego, a następnie dokonanie analizy stron postępowania w kontekście weryfikacji, czy w toku postępowania administracyjnego właściciele przedscaleniowi byli informowani o wydanym rozstrzygnięciu administracyjnym. Analiza powyższa może być dokonana specjalnie dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdyż na chwilę obecną organ takim zestawieniem nie dysponuje. Tym samym - w ocenie organu żądanie obejmuje informację publiczną przetworzoną. Zgodnie z orzecznictwem wnioskodawca, występujący o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego - tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 listopada 2011 r., II SAB/Po 49/10, LEX nr 756141. Mając na względzie powyższe organ I instancji rozpoznając wniosek uznał, że zakres wniosku jest szerszy aniżeli informacja prosta i wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji, a nie - jak twierdzi skarżący - odmówił udzielenia informacji. Organ nie neguje uprawnienia skarżącego do pozyskania wnioskowanej informacji po uprzednim wykazaniu, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne z punktu widzenia obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych jako jeden podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; zwana dalej: "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20). W przedmiotowej sprawie nie stanowi sporu pomiędzy stronami kwestia prawnego charakteru informacji ujętych w treści wniosku dostępowego złożonego przez skarżącego bowiem dane na temat liczby wydanych pozwoleń na budowę dla miejscowości Lipnica Wielka, gdzie poprzedni właściciele przedscaleniowi nie byli powiadomieni o wydaniu decyzji budowlanych dla ich działek przedscaleniowych, w związku z czym nie mogli składać odwołań traktowane są w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako leżące w obrębie spraw o znaczeniu publicznym – art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dane te stanowią bowiem treść aktów administracyjnych - pozwoleń na budowę – wydanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z kolei pozwolenia na budowę zostały bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organ w związku z powierzonym i realizowanym przez niego zadaniem publicznym z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej (por. art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie kwestionowano również, że Starosta Nowotarski jest w myśl przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Udostępnienie informacji niepełnej nie stanowi załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej Bezczynność ma miejsce również wówczas, gdy podejmując te czynności podmiot zobowiązany nie udostępni informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie (por. np. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 stycznia 2022 r., II SAB/Go 204/21 czy WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., II SAB/Ol 5/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. mają zatem zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wprowadzając regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca przewidział sytuacje, w których sprawy o udostępnienie informacji publicznej mogą potrzebować postępowania wyjaśniającego lub dokonania szeregu czynności, wymagających dłuższego czasu niż 14 dni. W takich przypadkach podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ma możliwość ustalenia dłuższego terminu załatwienia sprawy (w granicach 2 miesięcy) przy czym należy podkreślić, że winien wówczas w ustawowym terminie 14 dni od otrzymania wniosku, poinformować wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o ustalonym terminie załatwienia wniosku (por. wyroki NSA z 20 lutego 2013 r., I OSK 210/13; z 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14; wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., II SAB/Kr 242/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Przyczyną opóźnienia może być przetworzony charakter żądanej informacji i konieczność ustalenia szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz wygenerowania informacji celem jej udostępnienia. W przypadku zatem, gdy zdaniem organu żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, organ winien niezwłocznie poinformować o tym wnioskodawcę, wskazując jednocześnie, że jej udostępnienie jest możliwe tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wzywając od wykazania tegoż interesu. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd podziela pogląd judykatury, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność organu, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, to sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r., II SAB/Wa .868/21, Lex nr 3371092). Ocena taka może być dokonywana w postępowaniu ze skargi na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana treść wniosku skarżącego ani data jego wpływu – 20 czerwca 2022 r. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że w dniu 21 lipca 2022 r., czyli po upływie 14-dniowego terminu od dnia złożenia wniosku, organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust.1.pkt 1 u.d.i.p. W piśmie z dnia 29 lipca 2022 r. skarżący podtrzymał swoje żądanie i wskazał, że jest ono uzasadnione bezsporną okolicznością działania w interesie publicznym. Przypomnieć należy, że w przypadku zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przewidziana w tym przepisie przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, a mianowicie, że jej żądanie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie Starosta Nowotarski nie udostępnił wnioskowanej informacji jak również nie wydał decyzji. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w sytuacji niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie przedstawionego materiału dokumentacyjnego, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też nie poinformował wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. W sprawie organ jedynie pismem z dnia 21 lipca 2022 r., czyli po upływie 14-dniowego terminu od dnia złożenia wniosku zwrócił się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust.1.pkt 1 u.d.i.p. W piśmie z dnia 29 lipca 2022 r. skarżący podtrzymał swoje żądanie i wskazał, że jest ono uzasadnione bezsporną okolicznością działania w interesie publicznym, jednakże nie wywołało to żadnej reakcji ze strony organu. Podjęte przez organ działanie nie wyczerpuje więc żadnej z przedstawionych wyżej i przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Niepodjęcie zaś stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. lub niepoinformowanie wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji jest równoznaczne z pozostawaniem skarżonego organu w stanie bezczynności. Powyższe ustalenie skutkowało koniecznością zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odnotowania jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. W ocenie Sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że organ zareagował na wniosek skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 3 wyroku oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.