II SAB/Kr 196/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: I. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu w terminie 21 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. A. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 16 stycznia 2022 r. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 16 stycznia 2022 r. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 grudnia 2021 r. znak: AU-01-4.6740.1.2255.2020.GPA w związku z pozyskaniem informacji o wydaniu decyzji. Pismo to zostało potraktowane przez Prezydenta Miasta Krakowa jako odwołanie i przekazane do organu wyższego stopnia, tj. do Wojewody Małopolskiego, który bez uzasadnionej przyczyny przekazał przedmiotowe pismo do delegatury w Nowym Sączu. Skarżąca podniosła, że do dnia opracowania nin. skargi nie otrzymała rozstrzygnięcia w zakresie wniosku z dnia 16 stycznia 2022 r. Wojewoda Małopolski jedynie przekazał "pismo" do innej siedziby tj. Delegatury w Nowym Sączu oraz kilkukrotne wysyłał zawiadomienia stronom postępowania o zmianie terminu załatwienia sprawy, powołując się na przyczyny nie wynikające z k.p.a., a jedynie przyczyny organizacyjne. Zdaniem skarżącej okoliczność, że dany organ dysponuje jednym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych czy oddziałów zamiejscowych, a liczba skarg wpływających do niego z każdym rokiem się zwiększa, nie usprawiedliwia opóźnienia w załatwieniu sprawy (wyrok WSA z dnia 7 czerwca 2016 r., II SAB/Wa 189/16, CBOSA). Podstawowym obowiązkiem organu jest bowiem zorganizowanie pracy w taki sposób, aby możliwe było wypełnianie przez organ terminowego i sprawnego rozstrzygania spraw (wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., I OSK 7535/74 CBOSA). Skarżąca wskazała ponadto, że skarga została poprzedzona ponagleniem dnia 1 sierpnia 2022 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawa prowadzona pod znakiem WI-I.7840.5.7.2022.ES dotyczy rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1657/6740.1/2021 z 22 grudnia 2021 r., znak: AU-01-4.6740.1.2255.2020.GPA o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego tj. oficyny bocznej i tylnej przy ul. [...] odtwarzająca wyburzoną oficynę wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: wod.-kan., wentylacją mechaniczną, c.o., enn., budową wewnętrznej instalacji mechanicznej na dz. nr [...] obr. [...] oraz rozbudową wewnętrznych instalacji w gruncie: wod.-kan., c.o., enn., przy ul. [...] w K. - na dz. nr [...], [...] obr. [...]". Skarżąca nie jest inwestorem ww. zamierzenia, inwestorem jest spółka D. sp. z o.o., sp. k. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że Wojewoda Małopolski w ramach funkcjonującej struktury organizacyjnej wydziału merytorycznego, w ramach zadań którego są rozpoznawane sprawy z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej, tj. Wydziału Infrastruktury realizuje te zadania również poprzez swoje delegatury np. Delegaturę w Nowym Sączu. Decyzja o przydzieleniu spraw do ośrodka zamiejscowego związana jest z analizą aktualnego obciążenia oraz stanu osobowego Wydziału, a uzasadnienie swoje znajduje wyłącznie w dążeniu do możliwie szybkiego załatwienia wpływających spraw. Tym samym zarzut nieuzasadnionego przekazania sprawy do Delegatury w Nowym Sączu jest niezasadny. Dodał, że w sprawie będącej przedmiotem skargi, zgodnie z art. 36 k.p.a. poinformował strony o braku możliwości (z uwagi na ilość spraw) rozpoznania sprawy w terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy na dzień 12 września 2022 r., z zastrzeżeniem, że sprawa może zostać załatwiona wcześniej (dowód: zawiadomienie z dnia 11 lipca 2022 r., znak: WI-I.7840.5.7.2022.ES). Jednocześnie podkreślił, że przesunięcie terminu załatwienia sprawy nie jest przejawem bezczynności w załatwianiu spraw wpływających do organu, lecz związane jest ze zbyt małą ilością urzędników w stosunku do liczby spraw i stopnia ich skomplikowania, co nie jest oczywiście uzasadnieniem prawnym, tylko faktycznym, niemniej jednak obrazującym przyczyny opóźnień. Rozpatrywanie spraw w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie w Wydziale Infrastruktury odbywa się przy uwzględnieniu kryterium kolejności wpływu spraw i przy pełnej wiedzy stron, co do etapu na jakim sprawa się znajduje tj: która jest w kolejności, jakie czynności zostały podjęte, jakie dowody zgromadzono itd. (dowód: zawiadomienia o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy z dnia 11 marca 2022 r., 12 maja 2022 r., 11 lipca 2022 r.). W ocenie organu okolicznością, która nie pozostaje bez znaczenia na fakt pewnych opóźnień w procedowaniu przez organy, jest również cały czas trwający stan zagrożenia epidemicznego SARS-CoV2 i obostrzenia z nim związane, wpływające na absencje pracowników i tym samym sprawność funkcjonowania, również takich zakładów pracy, jak organy administracji publicznej (wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 4360/22). Za całkowicie nieuzasadnione i przedwczesne uznał organ obawy skarżącej, że wniesienie niniejszej skargi i konieczność przekazania w związku z tym akt administracyjnych do Sądu, spowoduje kolejne opóźnienia w załatwieniu sprawy. Aby zapobiec opóźnieniom w rozpoznaniu spraw administracyjnych z takiego powodu, organ tworzy bowiem na bieżąco elektroniczne odzwierciedlenie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawach w formie e-paczki administracyjnej, która następnie, przy skardze, przekazuje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Mając na względzie okoliczności opóźnień wskazane wyżej, jak również fakt, że nie stwierdzono znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym w zakresie wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Z kolei, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku niezasadności skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Na marginesie Sąd wskazuje, że kompetencje orzecznicze sądu różnią się od kompetencji organu rozpatrującego ponaglenie (vide: art. 37 § 6 k.p.a.), do których nawiązano w skardze. Wstępnie wskazać wypada również, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Wymogu tego skarżąca w przedmiotowej sprawie dopełniła, wnosząc ponaglenie. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd przyjął, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., art. 57 § 3 oraz art. 149 P.p.s.a., że w sprawach dotyczących skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powinnością sądu jest ocenić zaskarżony stan zwłoki w postępowaniu, niezależnie od jego określenia przez skarżącego. Przyjmując takie założenie, Sąd uwzględnił skargę, chociaż odmiennie od skarżącej przypisał organowi przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zaś bezczynność. Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania (zwłoki) organu administracji publicznej, odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: K.p.a.) bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Ogólne terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym zostały określone w art. 35 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ podejmował następujące czynności: Odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1657/6740.1/2021 z 22 grudnia 2021 r., znak: AU-01-4.6740.1.2255.2020.GPA, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wpłynęło do Wojewody Małopolskiego w dniu 20 stycznia 2022 r. W dniu 25 stycznia 2022 r. wpłynęło, przekazane przez organ I instancji przy piśmie z 21 stycznia 2022 r., znak: AU-01-4.6740.1.2255.2020.GPA, odwołanie skarżącej z aktami sprawy. Zawiadomieniem z 11 marca 2022 r., znak: WI-I.7840.5.7.2022.KL, organ odwoławczy poinformował strony postępowania o braku załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, równocześnie zawiadamiając, na podstawie w art. 36 § 1 i 2 K.p.a., o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Kolejnym zawiadomieniem z 12 maja 2022 r. poinformowano strony postępowania o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w zawiadomieniu z 11 marca 2022 r., wraz z podaniem przyczyny zwłoki i ustaleniem nowego przewidywanego terminu zakończenia sprawy. Następnie zawiadomieniem z 11 lipca 2022 r. poinformowano o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w zawiadomieniu z 12 maja 2022 r., podano przyczyny zwłoki oraz ustalono nowy przewidywany termin zakończenia sprawy. W piśmie z 18 lipca 2022 r. organ sformułował odpowiedź na pismo skarżącej z 28 czerwca 2022 r. W dniu 4 sierpnia 2022 r. na dziennik podawczy Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, wpłynęło ponaglenie A. B. datowane na 1 sierpnia 2022 r., Pismem z 5 sierpnia 2022 r., organ udzielił skarżącej wyjaśnień dotyczących kwestii podnoszonych w piśmie z 1 kwietnia 2022 r., jednocześnie zawiadamiając o przyczynach przekazania przedmiotowej sprawy inspektorowi Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej II instancji w Delegaturze w Nowym Sączu. W dniu 5 sierpnia 2022 r. wpłynęła do organu skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie prowadzonego postępowania odwoławczego znak: WI-I.7840.5.7.2022.ES. Wskazane powyżej okoliczności wskazują jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy wywołanej odwołaniem skarżącej, która nie stanowiła bezczynności. Jak wskazano bowiem powyżej bezczynność powinna być rozumiana jako niewydanie aktu w terminie ustawowym bądź wyznaczonym zgodnie z normą wynikającą z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Jak wynika z przywołanego już art. 35 § 3 k.p.a. dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym ustawodawca wyznaczył termin miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednak w przedmiotowej sprawie termin ten był przedłużany przez organ kolejnymi zawiadomieniami, ostatnim z dnia 12 maja 2022 r. Wyznaczono wówczas termin załatwienia sprawy do 12 września 2022 r., który na dzień wniesienia skargi nie upłynął. Natomiast, w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że opisany powyżej stan sprawy wskazuje na to, że organ odwoławczy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika niezbicie, że podejmowane w sprawie czynności polegały tylko na kierowaniu do stron postępowania zawiadomień o niezałatwieniu terminu i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz odpowiadaniu na pisma pełnomocnika skarżącej, co jednak nie zmierzało bezpośrednio do rozpoznania odwołania, a miało jedynie na celu zachowanie formalnych wymogów zachowania terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu taki sposób działania nosi znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania i musiał prowadzić do uwzględnienia wniesionej skargi. Dla ustalenia, że doszło do przewlekłości postępowania nie miały znaczenia okoliczności podane w zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie, przywołane następnie w odpowiedzi na skargę, a dotyczące problemów organizacyjnych i kadrowych organu odwoławczego. Okoliczności te Sąd brał pod uwagę jedynie oceniając charakter przewlekłości, której finalnie nie przypisano cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd brał przy tym pod uwagę kwestionowane w skardze powierzenie sprawy do rozpatrzenia pracownikowi delegatury Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Nowym Sączu, z tym że w przeciwieństwie do skarżącej Sąd ocenia to działanie pozytywnie z perspektywy charakteru zaistniałej zwłoki. Zdaniem Sądu, uwzględniając wyjaśnienia z odpowiedzi na skargę, trzeba to działanie ocenić jako wyraz dążenia do efektywnego podziału pracy w ramach urzędu, którego częścią jest delegatura, w tym też dążenia do przeciwdziałania bezczynności i przewlekłości prowadzonych postępowań. Podsumowując, wobec ustalenia, że na dzień wniesienia skargi organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II sentencji wyroku zobowiązano organ do wydania aktu w określonym tam terminie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.