II SAB/Wa 189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych stwierdza, że bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga, opatrzona datą 5 grudnia 2013 r., wniesiona przez D. D. (dalej jako skarżąca) na bezczynność i przewlekłość postępowania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej GIODO). W motywach uzasadnienia skargi skarżąca podała, że wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. wszczęte zostało postępowanie przed organem, który [...] listopada 2012 r. wydał decyzję umarzającą je. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do GIODO w listopadzie 2012 r. i do 5 grudnia 2013 r. organ nie wydał decyzji w II instancji. Z uwagi na jego nierozpatrzenie skarżąca wniosła powyższą skargę. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że pierwotną decyzję w przedmiotowej sprawie wydał [...] listopada 2012 r., a po wpłynięciu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, dopiero [...] stycznia 2014 r. wydał decyzję ostateczną. Odnosząc się do zarzutu bezczynności i przewlekłości wyjaśnił, że nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia. Wskazał, że w toku postępowania podejmował konieczne czynności, celem rzetelnego ustalenia okoliczności faktycznych i zebrania materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2014 r., II SAB/Wa 32/14, stwierdził, że bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w opisanym w sentencji przedmiocie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w pozostałym zakresie i orzekł o kosztach postępowania. W przekonaniu Sądu organ do czasu wydania decyzji odwoławczej pozostawał w bezczynności, gdyż jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został załatwiony mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 K.p.a., jak też terminów podanych w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Po raz pierwszy organ powiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania w piśmie z 18 czerwca 2013 r., a decyzję wydał po wniesieniu skargi. Jednak zdaniem tego Sądu nie można organowi postawić zarzutu, że pozostaje w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Podejmował bowiem czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego. Pismami z 29 stycznia 2013 r., 18 czerwca 2013 r., 20 listopada 2013 r. informował skarżącą o podejmowanych czynnościach. Zatem nie sposób przypisać mu lekceważenia strony, czy też celowego wprowadzania jej w błąd. Z tego powodu, oraz mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy, Sąd nie wymierzył organowi grzywny. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła to orzeczenie w części stwierdzającej, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji). Wskazując na podstawę naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 149 w związku z art. 54 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bezczynność i przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało uznaniem braku podstaw do wymierzenia mu grzywny na zasadzie art. 149 § 2 P.p.s.a., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że Inspektor w sposób znaczący uchybił terminom załatwiania sprawy, a podejmowane przezeń czynności nie miały na celu efektywnego i rzetelnego jej rozpatrzenia, – art. 135 P.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych poprzez sprawowanie niewłaściwej kontroli nad postępowaniem prowadzonym przez Inspektora, – art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia należyte wywiedzenie skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną, postulowała uchylenie zaskarżonego wyroku w powyżej sprecyzowanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z 10 grudnia 2015 r. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w tym zakresie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz jej uwzględnienie. W obszernych motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim istotne uchybienie przez organ terminom zastrzeżonym dla załatwienia sprawy. Skarżąca dowodziła, iż sprawa nie była skomplikowana. W konsekwencji czego zwalczała pogląd Sądu I instancji co do charakteru stwierdzonej bezczynności organu. Jej zdaniem należało orzec o rażącym naruszeniu prawa i wymierzyć organowi grzywnę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów w niej zaprezentowanych i dowodząc słuszności stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Wyrokiem z 15 grudnia 2015 r., I OSK 1033/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt I zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy uznał, że Sąd meriti nie dokonał oceny wszystkich okoliczności i aspektów sprawy. Bowiem wskazując, kiedy i jakich czynności dokonał organ w toku postępowania, w tym obejmując również kwestię powiadamiania strony o przedłużeniach terminu zakończenia sprawy, jak też analizując terminy załatwienia sprawy, nadto uznając sprawę za skomplikowaną, nie rozważył ich przekonująco w kontekście zarówno subiektywnym, jak i obiektywnym. Natomiast w zaskarżonym zakresie, a więc w materii charakteru bezczynności, nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji, poza stwierdzeniem, iż organ informował stronę o podejmowanych czynnościach, a więc nie lekceważył jej i nie wprowadził celowo w błąd, nadto sprawa miała skomplikowany charakter. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są to dość wątłe powody dla aprobaty trwającego od listopada 2012 r. do stycznia 2014 r. postępowania odwoławczego, tym bardziej, że w grudniu 2013 r. wniesiona została skarga na bezczynność. Poza tym twierdzenie, iż sprawa miała skomplikowany charakter nie zostało umotywowane. Nie doszło też do oceny konieczności podejmowania owych czynności procesowych, o których strona była informowana. Nie jest wszak usprawiedliwieniem uchybienia terminom załatwienia sprawy administracyjnej dokonywanie zbędnych działań przez organ, a informowanie o nich nie ekskulpuje od odpowiedzialności za opóźnienie załatwienia sprawy z tego powodu. Z tych przyczyn zaskarżony wyrok narusza przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. i wymyka się pod kontroli instancyjnej, stąd w kwestionowanej części nie mógł się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie ocena całokształtu materiału sprawy w celu ustalenia charakteru bezczynności organu i ewentualnego wymierzenia mu grzywny. Będzie miał więc na uwadze, że skoro ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie, a uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego, to okoliczności te wymagają wnikliwego rozważenia i przedstawienia tego procesu w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie przede wszystkim akcentuje się, iż wykładnia zwrotu "z rażącym naruszeniem prawa" użytego w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsama z interpretacją tego pojęcia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przeciwstawia się mu "zwyczajne" naruszenie, bo nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem różnicować pewne sytuacje, stan spraw i uwzględnić całokształt okoliczności mających wpływ na przyjęcie cech danej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny podał również, że rozważając możliwość wymierzenia grzywny w tej sprawie, Sąd winien odnieść cele tego środka do okoliczności sprawy, mając m.in. na względzie, że oczekiwanie na wyroki w innych sprawach, jak też czynniki w postaci dużej ilości skarg i małej obsady urzędu, nie są usprawiedliwieniem opieszałości organu, natomiast wysokość grzywny postulowana przez skarżącą kasacyjnie wydaje się zdecydowanie wygórowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę we wskazanym powyżej zakresie zważył, co następuje. W przedmiotowej sprawie przesądzone zostało, iż organ pozostawał bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy w postępowaniu odwoławczym (odpowiednio wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Art. 36 § 1 K.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu jej załatwienia. Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie godzi w zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że organ działał nieefektywnie i opieszale, zaś przyczyny tej opieszałości pozostały nieusprawiedliwione. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r., I OSK 463/14, publ. cbois.nsa.gov.pl). Taki stan, w ocenie Sądu, wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika z przebiegu postępowania i sposobu procedowania organu. Podkreślić należy, że ostateczna decyzja w sprawie została wydana przez organ po upływie ponad osiemnastu miesięcy od daty złożenia przez skarżącą skargi inicjującej postępowanie administracyjne, w tym po ponad 13 miesiącach od złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak istotna opieszałość w prowadzeniu postępowania musi zostać poczytana za rażącą, zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia nie była sprawa o szczególnym stopniu skomplikowania, ani też wymagająca prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, zlecania ekspertyz, gromadzenia rozproszonych danych. Zauważyć bowiem należy, iż sprawa zainicjowana skargą skarżącej była jedną z wielu skarg składanych przez osoby dokonujące aktu apostazji. Nie wymagała też współdziałania z innymi organami w trybie art. 106 K.p.a. Organ wskazując w piśmie kierowanym do skarżącej z 18 czerwca 2013 r. na skomplikowany charakter sprawy, bliżej swojego stanowiska w tym zakresie nie rozwinął. Nie uczynił tego również w odpowiedzi na skargę. Wystąpienie przez organ do Biskupa Diecezji [...] o udzielenie wyjaśnień w sprawie, w związku z treścią pisma skarżącej z 11 lipca 2013 r., nie może wskazywać na "szczególnie skomplikowany" charakter sprawy i choćby w pewnym zakresie stanowić usprawiedliwienia tak istotnej zwłoki w załatwieniu sprawy, zważywszy zwłaszcza, że odpowiedź na pismo z 8 sierpnia 2013 r. kierowane do Biskupa, wpłynęła do organu już 22 sierpnia 2013 r. Strony o uzyskaniu informacji od Biskupa Diecezji [...] zostały zawiadomione dopiero pismem z 20 listopada 2013 r. Inny materiał dowodowy nie został w sprawie zgromadzony. Wprawdzie organ pismem z 18 czerwca 2013 r. zawiadomił strony o wydłużeniu terminu wydania decyzji, nie podał jednak nowego (rozsądnego) terminu załatwienia sprawy. Decyzja wydana została dopiero po ponad 6 miesiącach od tej daty, po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a organ zaniechał realizacji obowiązku powiadomienia skarżącej o dalszym przedłużeniu postępowania. Usprawiedliwieniem dla opieszałości organu nie może stanowić okoliczność wydania 27 marca 2013 r. przez NSA wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 932/12, tym bardziej, że organ nie wyjaśnił jakie jest przełożenie treści tego rozstrzygnięcia na wynik rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w przedmiotowej sprawie zajął jednoznaczne stanowisko, że oczekiwanie na wyroki w innych sprawach nie jest usprawiedliwieniem opieszałości organu. Zauważyć nadto należy, że organ po raz kolejny pismem z 20 listopada 2013 r. zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 10 K.p.a., jednakże decyzję wydał dopiero po upływie 1,5 miesiąca. W tych okolicznościach na podkreślenie zasługuje, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych jest organem centralnym, a zatem z racji swojego usytuowania w Państwie i realizowanych zadań powinien dawać innym organom administracji przykład co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Tymczasem GIODO w toku trwania postępowania nie podejmował zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania. Odnośnie podniesionej przez organ okoliczności, że Biuro Generalnego Inspektora jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych, a liczba skarg wpływających do Biura z każdym rokiem się zwiększa, wskazać należy, że nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca opóźnienie w załatwieniu sprawy. Podstawowym obowiązkiem organu jest bowiem zorganizowanie pracy w taki sposób, aby możliwe było wypełnianie przez organ terminowego i sprawnego rozstrzygania spraw (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., I OSK 1538/14, publ. j.w.). Mając na względzie obowiązki organu wskazane w art. 35 i 36 K.p.a. w związku z art. 12 K.p.a. oraz wynikające z zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), wskazać należy, że w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, a biorąc pod uwagę, że zwłoka w podjęciu decyzji miała charakter kwalifikowany, naruszenie tych norm ma charakter rażący. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność w działaniu organu musi wywołać określone skutki, które - w postaci wymierzenia Generalnemu Inspektorowi grzywny - mają na celu zdyscyplinowanie w przyszłości tego organu do terminowego załatwiania spraw obywateli. Grzywna ta spełnia również funkcje represyjną. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego. Stosownie do Komunikatu Prezesa GUS z 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P. Z 11 lutego 2016 r. poz. 145) przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wynosiło 3899,78 zł. Jej wysokość zarówno miarkuje rozmiar uchybień organu, jak i uwzględnia rolę i znaczenie jaką Generalny Inspektor pełni w grupie organów centralnych Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącej do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. postanowienie NSA z 18 czerwca 2015 r., I OZ 521/15). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.