II SAB/Kr 213/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Firma A w Z. na bezczynność Burmistrza Miasta Z w przedmiocie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego I. umarza postępowanie; II. stwierdza, że Burmistrza Miasta Z dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta Z na rzecz Firma A w Z. 597zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Firma A a z siedzibą w Z. w związku z toczącym się przed Starostą Myślenickim postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę znak; [...], wystąpiła do Burmistrza Miasta Z w dniu 26 stycznia 2021 r. jako zarządcy drogi o uzgodnienie na podstawie art. 35 ust 3 Ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa - drogowego. Sprawa ta toczyła się pod znakiem; [...] Podstawę bezpośredniego wystąpienia przez Inwestora o przedmiotowe uzgodnienie była treść postanowienia Starosty [...] z dnia 9 listopada 2020 r. (pkt 1 lit. a), który zobowiązał Spółkę jako inwestora do przedłożenia go w terminie do dnia 3 marca 2021 r. W postępowaniu tym Inwestor złożył ponaglenie na Burmistrza Miasta Z w dniu 9 marca 2021 r. które rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. postanowieniem z dnia 9.04.2021r. Pomimo upływu czasu uzgodnienie nadal nie zostało wydane, dlatego też Spółka złożyła ponowne ponaglenie w dniu 10 września 2021r., a wobec dalszego braku orzeczenia organu w przedmiocie uzgodnienia, za pismem z dnia 4 października 2021r. złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze na bezczynność Burmistrz Miasta Z skarżąca Spółka przedstawiła przebieg całego postępowania i podniosła, iż bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trawa o wiele dłużej , niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest pojęciem szerszym niż bezczynność, ponieważ przewlekłość to nie tytko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja , w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Burmistrz Miasta Z nie wydał przedmiotowego uzgodnienia, pomimo iż powinno ono nastąpić niezwłocznie, a najpóźniej w terminie dwóch tygodni od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie, co czyni skargę zasadną. Wobec powyższego skarżąca wniosła o : I. wskazanie, że Burmistrz Miasta Z dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązanie Burmistrza Miasta Z do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia; III. przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 - w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a.; IV. rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; V. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Już po złożeniu skargi na bezczynność Burmistrz Miasta Z postanowieniem z dnia 12.10.2021r. nie uzgodnił zmiany zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania projektowanego budynku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Z wniósł o jej odrzucenie , ewentualnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżący dopełnił tego wymogu, kierując do organu ponaglenie w dniu 9 marca 2021 r. oraz 10 września 2021r., tj. przed wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 K.p.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że skarżący zwrócił się pismem z dnia w dniu 26 stycznia 2021 r. do Burmistrza Miasta Z jako zarządcy drogi o uzgodnienie na podstawie art. 35 ust 3 Ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Pomimo, iż przedmiotowa sprawa nie należy do skomplikowanych , oraz pomimo dwukrotnego ponaglania organu sprawa na dzień wniesienia skargi ( 4.10.2021r.) nie została rozpoznana przez organ administracyjny, a podkreślić należy, iż od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi upłynęło ponad osiem miesięcy. Przedmiotowa sprawa załatwiona została przez organ administracyjny dopiero postanowieniem z dnia 12.10.2021r. znak [...] W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten ( wyżej opisane postanowienie ) został wydany po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt I sentencji wyroku. Sąd jednocześnie stwierdza, że Burmistrz Miasta Z w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Powołany na wstępie art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 26 stycznia 2021 r.,a przedmiotowa sprawa tj. uzgodnienie na podstawie art. 35 ust 3 Ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego nie należy do kategorii spraw skomplikowanych , a zwłaszcza w sytuacji faktycznej jak w niniejszej sprawie – to do jej załatwienia organ potrzebował aż 8 i pół miesiąca. Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.