II SAB/Kr 215/23

Dnia 5 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym «* sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w sprawie udzielenia informacji publicznej z wniosku z dnia 14 września 2023 roku, I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w udzieleniu informacji publicznej, w formie elektronicznej "wersji projektu ruchu dla drogi [...] (AL D.)" w N.. W dniu 14 września 2023 r. skarżący J. M. za pomocą poczty elektronicznej do Urzędu Miasta w Niepołomicach wniosek dotyczący przesłania mailem lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] (Al. [...]). Wobec braku odpowiedzi na złożony wniosek pismem z dnia 30 września 2023 roku J. M. – dalej też jako "Skarżący", wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Niepołomic w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej jako "UDIP", w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 14 września 2023 r. dotyczącego przesłania mailem lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] (Al[...]) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 14 września 2023 r. przesłał za pomocą poczty elektronicznej do Urzędu Miasta w Niepołomicach wniosek dotyczący przesłania mailem lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] (Al. [...] Wskazał też, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIPpo 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 28 września 2023 r. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia niniejszej skargi Burmistrz Niepołomic nie udostępnił ani nie przesłał mi informacji, o którą wnioskowałem, jak również nie odpowiedział w żaden inny sposób. W związku z powyższym Burmistrz Niepołomic pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Niepołomic jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest organizacja ruchu. Potwierdzeniem powyższej interpretacji są liczne orzeczenia sądów administracyjnych - m. in. WSA w Lublinie (II SAB/Lu 1/21), WSA w Rzeszowie (II SAB/Rz 7/21), WSA w Krakowie (II SAB/Kr 244/22), WSA w Gdańsku (III SAB/Gd 106/22), dla których uzasadnienia wyroków szczegółowo opisują zbliżone sytuacje, a wyroki zobowiązują organy do załatwienia wniosków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa związanego z udostępnieniem skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Wskazano, że pismem elektronicznym zarejestrowanym w systemie teleinformatycznym Urzędu Miasta i Gminy w Niepołomicach w dniu 14 września 2023 r. skarżący wystąpił do organu z żądaniem ,,Przesłania mailem lub udostępnienia do pobrania elektronicznej wersji projektu ruchu dla drogi [...] ([...])." Informacja żądana przez skarżącego stanowiła informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2021 r. u.d.i.p. Organ będący adresatem wniosku zaliczany jest do sektora finansów publicznych i tym samym, zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że wniosek skarżącego nie był w żadnym razie ignorowany, jako że organ podejmował działania mające na celu realizację tego wniosku w pełnym jego zakresie. Efektem tych działań było udostępnienie żądanej informacji w dniu 3 października 2023 r. poprzedzone konsultacjami oraz ostatecznymi ustaleniami dotyczącymi rodzaju przekazanych dokumentów z zarządzającym ruchem na drogach gminnych tj. Zarządem Dróg Powiatowych w W., ul. [...]. Istotne jest przy tym, że wyłączną przyczyną uchybienia ustawowemu terminowi udostępnienia informacji publicznej było błędne (omyłkowe) nie zakwalifikowanie żądania skarżącego jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W opisanym stanie rzeczy, brak jest jak się zdaje podstaw do utożsamienia kilkudniowego naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej z przypadkiem, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszona została treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie takie musi być znaczne i w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak np. WSA w Bydgoszczy w wyroku II SAB/Bd 109/17 z dnia 17 stycznia 2018 r.) - czego jak się zdaje nie można wywieść z okoliczności niniejszej sprawy. Wobec powyższego organ wnosi o stwierdzenie, że w opisanych okolicznościach sprawy nie dopuścił się on rażącego naruszenia przepisów prawa związanych z obowiązkiem udostępniania informacji publicznej. Następnie – już w toku postępowania przez Sądem – Skarżący złożył wniosek, w którym zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że "w miejsce dotychczasowego brzmienia wnosi o stwierdzenie bezczynności na dzień wniesienia skargi". Wskazał przy tym, że organ udostępnił mu wnioskowaną informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2931/16; NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. I OSK 503/15; NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 88/13). Dokonując kontroli wspomnianych okoliczności w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca przewidział w ustawie zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 roku, sygn. II SAB/Kr 154/21). Przechodząc do kontrolowanej sprawy, trzeba wskazać, że Skarżący w dniu 14 września 2023 r. przesłał za pomocą poczty elektronicznej do Urzędu Miasta w Niepołomicach wniosek dotyczący przesłania mailem lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] (Al. [...]). Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin 14 dni na udzielenie odpowiedzi upływał w dniu 28 września 2023 r. W dniu 30 września 2023 r. skarżący wystąpił ze skargą, wszczynającą niniejsze postępowanie sądowe. W załączniku do pisma z dnia 3 października 2023 r. organ przesłał skarżącemu na podany przez niego adres mailowy skan stałej organizacji ruchu na ul. [...] w N., a zatem 3 dni po wniesieniu skargi. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości okoliczność, że został przekroczony 14-dniowy termin, określony w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na załatwienie wniosku. Wobec tego należy uznać, że organ od dnia 29 września 2023 r. do dnia 3 października 2023 r. pozostawał w bezczynności. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w dacie wniesienia skargi, to jest na dzień 30 września 2023 r. organ pozostawał w bezczynności. Jednakże z uwagi na udostępnienie informacji w załączniku do pisma z dnia 3 października 2023 r. konieczne stało się umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Obowiązkiem Sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przypisania organowi kwalifikowanej postaci bezczynności. Dla uznania naruszenia prawa jako rażącego konieczne jest ustalenie, że bezczynność posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ z niezbyt dużym opóźnieniem zareagował na złożony wniosek, a jego postępowania w tym zakresie nie sposób zakwalifikować jako oczywistego czy też intencjonalnego naruszenia terminów do załatwienia wniosku, w związku z czym nie sposób przypisać postępowaniu organu rażącego naruszenia prawa. Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w punkcie IV wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony wpis od skargi