II SAB/Bd 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Inne do rozpoznania wniosku skarżącej M. K. z dnia [...] lipca 2017 roku w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Inne na rzecz skarżącej kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżąca M. K. złożyła drogą elektroniczną, za pomocą platformy ePUAP, do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w R. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym odpowiedź na pytanie: czy Inspektorat w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wniosła o przesłanie kopii tych umów na wskazany adres do korespondencji w L, oświadczając że rezygnuje z doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Pismem z dnia [...] września 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata L. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej treścią ww. wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Zarzucając naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej powoływanej też jako udip) przez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że organ nie zareagował na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w żaden sposób, że dołączone do skargi wygenerowane poświadczenie doręczenia poprzez ePUAP jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru wniosku, że żądana informacja stanowi informację publiczną oraz, że organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarza Weterynarii w R., działając poprzez pełnomocnika radcę prawnego J. R., wniósł o odrzucenie skargi wobec nie wyczerpania przez skarżącą środków zaskarżania w postaci ponaglenia, ewentualnie z ostrożność procesowej o oddalenie skargi jako bezzasadnej w związku z udostępnieniem skarżącej wnioskowanej informacji pismem z dnia [...] lipca 2017 r., które wysłano skarżącej listem na adres wskazany w skardze, a co – jak wskazał organ - znajduje potwierdzenie (okoliczność wysłania listu) w załączonym do odpowiedzi na skargę Dzienniku Korespondenci Wychodzącej w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w R. w 2017. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sadowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Przepis art. 52 § 1 ppsa stanowi bowiem ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej powoływanej jako kpa), który w dotychczasowym stanie prawnym przyznawał stronie w tym zakresie prawo złożenia zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a od 1 czerwca 2017 r. uprawnia do wniesienia ponaglenia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, a więc aktualnie ponagleniem. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy gdy przepisy udip tak stanowią. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosownie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji wiec przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności (jej braku) organów podejmowanych w trybie i na zasadach udip, w tym więc i do mającej charakter czynności materialno-technicznej - czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udostępnienia informacji publicznej), przepis art. 37 kpa nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu dotyczącym czynności udostępnienia informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 ppsa. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest więc wymagane poprzedzeniem go jakimkolwiek środkiem zaskarżania (ponagleniem) na drodze administracyjnej. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania udip oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenia, że żądana informacja stanowi informację publiczną, i że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takiej informacji, niemniej jednak kwestie te nie były sporne w sprawie. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 udip tylko informacja publiczna w rozumieniu udip podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w udip. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 udip, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) udup). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w R. wykonując określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1077 ze zm.) zadania publiczne, mające na celu zapewnienie ochrony zdrowia publicznego, jako organ Inspekcji Weterynaryjnej wymieniony w art. 5 ust. 1 pkt 3) tej ustawy (a jakim jest powiatowy lekarz weterynarii, jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej), jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwym jest również, że żądanie zawarte we wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczyło informacji publicznej związanej z zasadami funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne (w tym trybu jego działania), o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) udip. Przesądzenie, że objęta wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. informacja stanowi informację publiczną oraz, że Powiatowy Lekarza Weterynarii w R. jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej, oznacza że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udostępnienia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a wiec gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie w ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Na tle poczynionych uwag, mając na względnie stanowisko i wyjaśnienia strony skarżącej oraz organu, a także materiał zgromadzony w aktach sprawy, Sąd stwierdził, że wnioskowana informacja publiczna nie zastała w sprawie skarżącej udostępniona, i że tym samym organ pozostaje w bezczynności w ww. rozumieniu. W tym kontekście podkreślić należy, że w złożonym w formie elektronicznej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżąca oświadczyła, że na podstawie art. 39 zn.1 § 1d kpa rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wskazując we wniosku jednocześnie adres do korespondencji. Zgodnie z art. 14 § 1 kpa informacja podlega udostępnieniu w formie i w sposób wskazany we wniosku. W sprawie oznacza to de facto, że informacja podlegała udostępnieniu poprzez przesłanie jej na wskazany we wniosku adres do korespondencji, w tym i – w przypadku odpowiedzi pozytywnej na zapytanie zawarte we wniosku – poprzez przesłanie kopii stosownych umów na ten adres. W skardze skarżąca wskazała, że złożony przez nią wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu, w szczególności wnioskowana informacja nie została jej udostępniona. Natomiast organ stwierdził, że udostępnił skarżącej wnioskowaną informacji pismem z dnia [...] lipca 2017 r., wysłanym tego samego dnia (a więc z zachowaniem 14 - dniowego terminu) listem na wskazany przez skarżącą adres, na dowód czego załączył do odpowiedzi na skargę Dziennik Korespondenci Wychodzącej w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w R. w 2017. Na załączonym dzienniku korespondencji brak jest jednak pieczęci operatora pocztowego (instytucji zajmującej się doręczaniem przesyłek). Skoro załączony do odpowiedzi na skargę dziennik korespondencji nie zawiera pieczęci operatora pocztowego (instytucji zajmującej się doręczaniem przesyłek), to nie może on stanowić dowodu na to, że faktycznie organ przekazał przesyłkę adresowaną do skarżącej temu operatorowi (instytucji zajmującej się doręczaniem przesyłek), w sytuacji gdy skarżąca kwestionuje okoliczność otrzymania odpowiedzi na wniosek. W aktach sprawy nie ma też żadnego innego dowodu, że organ przekazał przesyłkę skarżącej w jakiejkolwiek innej formie. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wysłał przesyłki w formie dzięki której jako nadawca przesyłki dysponowałby dowodem (pochodzącym od osoby trzeciej) nadania przesyłki (np. w sytuacji wysłania przesyłki za pokwitowaniem czy tez listem poleconym - nadawca otrzymałby wówczas potwierdzenie nadania, a przesyła posiadałaby własny unikalny numer identyfikacyjny), która też w efekcie pozwalałaby na ustalenie czy pismo zostało doręczone adresatowi czy też nie. W tej sytuacji, w związku z tym, iż przesyła wysłana listem zwykłym nie jest rejestrowana, i tym samym w aktach sprawy nie ma dowodu, że organ faktycznie przekazał przesyłkę adresowaną do skarżącej operatorowi pocztowemu (instytucji zajmującej się doręczaniem przesyłek) - dowodu nadania przesyłki, jak też że przesyłka ta została doręczona skarżącej, a skarżąca kwestionuje okoliczność otrzymania odpowiedzi na wniosek, zaś skutki wadliwości w tym zakresie spoczywają na organie, Sąd stwierdził, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w R. nadal pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa Sąd zobowiązał Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. do rozpoznania ww. wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie jednak Sąd uznał, że z uwagi na to, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w R. był przekonany, że faktycznie w dniu [...] lipca 2017 r. wysłał skarżącej odpowiedź, bezczynność jakiej się dopuścił nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, w ocenie Sądu, oznacza wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne i w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech, mając na uwadze przekonaniem organu, że udostępnił on skarżącej wnioskowaną informację, oraz okoliczność że zareagował na wniosek skarżącej – choć nieskutecznie – w ustawowym terminie na udostępnienie informacji publicznej. Wobec tego w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Orzekając o kosztach postępowania sądowego Sąd uznał, że poniesionym w sprawie kosztem niezbędnym, w rozumieniu art. 200 ppsa, jest kwota 100 zł obejmująca wpis od skargi, i dlatego w pkt 3 sentencji wyroku zasądził jedynie kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od złożonej skargi, odstępując na podstawie art. 206 ppsa od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu wskazanych przez nią kosztów z tytułu zastępstwa procesowego (z tytułu reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata). Zgodnie z treścią art. 206 ppsa, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu, ustalonej w celu pobrania wpisu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca zaistnienie uzasadnionego przypadku, pozostawił do uznania Sądu, uzależniając wykazanie jego przez Sąd. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie właśnie taki uzasadniony przypadek zaistniał. Należy wskazać, że wiadomym Sądowi faktem powziętym z bazy orzeczeń na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl odnośnie spraw zawisłych przed sądami administracyjnymi w Polsce (m.in. w sprawach sygn. akt II SAB/Łd 188/17, II SAB/Op 126/17, II SAB/Kr 191/17, II SAB/Ke 55/17, II SAB/ Rz 80/17 sygn. akt II SAB/Po 140/17, II SAB/Po 142/17, II SAB/Po 146/17, II SAB/Po 147/17, II SAB/Po 148/17, II SAB/Po 149/17, II SAB/Po 150/17, II SAB/Po 152/17, II SAB/Po 157/17, II SAB/Po 158/17, II SAB/Po 162/17, II SAB/Po 163/17, II SAB/Po 164/17, II SAB/Po 166/17, II SAB/Po 171/17, II SAB/Po 173/17), jak też znanym Sądowi z urzędu w zakresie spraw toczących się przed tutejszym Sądem (w sprawach sygn. akt II SAB/Bd 102/17, II SAB/Bd 100/17, II SAB/Bd 99/17), jest to, iż w tych licznych sprawach sądowoadministracyjnych M. K. reprezentowana przez adwokata L. K., występowała z analogicznej treści skargami. Wszystkie te sprawy cechuje jednorodzajowość i nieskomplikowany charakter (udostępnienie informacji publicznej o umowach dotyczących obsługi prawnej organu). Skargi w poszczególnych sprawach w zasadzie różnią się tylko w zakresie dat złożenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej i wskazaniu adresata wniosku tj. organu, do którego wnioski zostały złożone. Wszystkie zarzuty skarg i ich argumentacja są zaś takie same. Świadczy to o znikomym wręcz nakładzie pracy adwokata. Przede wszystkim jednak nie sposób w tych warunkach uznać, że niezbędnym do celowego dochodzenia praw skarżącej w dostępie do informacji publicznej było ustanawianie fachowego pełnomocnika. Analogiczność, tożsamość i jednorodzajowość wnoszonych skarg nie wymagała bowiem specjalnej wiedzy ze strony skarżącej czy tez specjalnego nakładu jej sił, i tym samym ustanawiania w każdej z tych spraw pełnomocnika. Każdą z nich skarżąca mogła zmodyfikować bez potrzeby angażowania fachowego pełnomocnika, tym bardziej, że jak wynika z informacji zamieszczonej na stronie [...], sama jest adwokatem. Tym samym nie można uznać, aby wnioskowane w skardze koszty zastępstwa procesowego stanowiły koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw, w rozumieniu art. 200 ppsa. Dlatego tez Sąd uznał, że w sprawie zaistniała podstawa do zastosowania art. 206 ppsa i odstąpił w związku z tym od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów w całości, zasądzając na jej rzecz, zgodnie z art. 200 ppsa, kwotę 100 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.