II SAB/Kr 22/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. umarza postepowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] do wydania aktu lub podjęcia czynności II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę Pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postepowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z.. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 i art. 37 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i brak podjęcia jakiegokolwiek działania w sprawie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w obrębie działki stanowiącej jego własność nr [...] wykonawca zabudowy Potoku [...] wykonawca robót rozpoczął pracę na działkach m.in. [...] i [...]. Wykonane prace polegały w szczególności na przywiezieniu bloków kamiennych o wadze min. Kilkaset kilogramów jeden. Następnie bloki kamienne były mechanicznie rozbijane na mniejsze, nadające się do dalszej obróbki. Prace wykonywane były w odległości ok. 3 metrów od nieruchomości skarżącego. Dokonane prace budowalne oraz inne czynności podejmowane na placu budowy spowodowały liczne szkody w konstrukcji budynku skarżącego. W wyniku tych czynności doszło do nieodwracalnej komprymacji gruntu w bezpośrednim otoczeniu domu skarżącego. Szkody jakie powstały w wyniku działań wstępnie wyceniono zgodnie z kosztorysem na kwotę [...]zł. Skarżący podał, że z jego wniosku toczyło się postepowanie wyjaśniające przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. zainicjowane miedzy innymi skargą z dnia 17 września 2017 r. na działania PINB w Z. w sprawie dotyczącej zniszczenia fundamentów oraz betonowych opasek domu nr [...]. Pismem z dnia 25 września 2017 r. WINB zwrócił się do PINB w Z. o przekazanie do 13 października 2017 r. relacji z podjętych działań oraz pism i rozstrzygnięć obrazujących stan sprawy, jednocześnie wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do 8 listopada 2017 r. W związku z brakiem reakcji na powyższe wezwanie pismem z dnia 27 października 2017 r. skarżący wysłał monit do organu powiatowego. PINB w Z. został zobowiązany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do podjęcia stosownych działań i wydania rozstrzygnięcia w sprawie od dnia 29 grudnia 2017 r. Istotnym jest, że powyższe pozostało bez odpowiedzi, aż do stycznia 2018 r. Organ jak wynika z zalegającej w aktach notatki wszczął postepowania dopiero z dniem 15 stycznia 2018 r., a zatem co najmniej 10 miesięcy od dnia powzięcia wiadomości o nieprawidłowościach, a o powyższym powiadomił skarżącego dopiero pismem z dnia 17 stycznia 2018 r., wyznaczając termin oględzin nieruchomości na dzień 26 lutego 2018 r. W postepowaniu tym została wydana przez organ w dniu 11 kwietnia 2018 r. decyzja nr [...] umarzająca postepowanie, a sprawa jest na etapie postępowania odwoławczego. Wszystkie te czynności zostały podjęte dopiero po złożeniu skargi do sądu. Skarżący wskazał, że powyższe przemawia za co najmniej nierzetelnym podejściem na ciążących na organie obowiązkach procesowym, czy naruszył on nie tylko art. 7 K.pa., art. 8 K.p.a., czy art. 12 K.p.a., ale również art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 36 K.p.a. chociażby poprzez zwlekanie z podjęciem czynności, jak również nieinformowanie skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Sytuacja w której strona uporczywie przez ponad rok domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego, a organ uporczywie nie podejmuje postępowania, względnie załatwia sprawę w trybie skargowym jest niemożliwa do zaakceptowania, albowiem takie załatwienie sprawy uniemożliwia stronie weryfikację stanowiska organu w administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym toku instancji. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie, że PINB w Z. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postepowania, stwierdzenia, iż bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny organowi oraz przyznania kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o odrzucenie skargi lub też jej oddalenie. Organ stwierdził, że w dniu 18 lipca 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym poinformował o pogorszeniu stanu technicznego budynku znajdującego się przy ul. [...] na skutek robót prowadzonych na sąsiedniej działce. Z kolei pismo, które wpłynęło do organu w dniu 2 października 2017 r., dotyczyło prac w zakresie rozdrabiania kamienia prowadzonych na sąsiedniej działce, na skutek czego miało dojść do pogorszenia stanu technicznego budynku skarżącego. W tym zakresie jednak PINB w Z. odpowiedział skarżącemu w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r. dlatego skargę tę uznano za bezzasadną, co precyzuje zawiadomienie z dnia 24 listopada 2017 r. Z uwagi na nieprecyzyjną i chaotyczną treść pism skarżącego organ miał początkowe trudności w ich właściwej interpretacji. Dlatego też doszło do nie do końca zawinionego przez organ opóźnienia w rozpoznaniu sprawy. Odpowiedzi w zakresie pism skarżącego udzielono mu zawiadomieniem wysłanym w dniu 18 stycznia 2018 r. Wystąpienia i skargi A. B. były bezpośrednio związane z działaniami prowadzonymi na sąsiedniej działce, które można w jakiś sposób połączyć z działaniami budowalnymi. Nie były to jednak roboty budowalne w myśl Prawa budowlanego, o czym poinformowano skarżącego m.in. w zawiadomieniu z dnia 24 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi A. B. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 3 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy o wyczerpaniu przez skarżącego trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność PINB w Z.. Zatem skarga wniesiona w dniu 17 stycznia 2018 r. jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Natomiast z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, podejmuje czynności zbędne, pozorne. Innymi słowy, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, skutkiem czego jest naruszenia art. 12 K.p.a i art. 35 §1 i 3 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest bowiem szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że skarżący pismem z dnia 17 lipca 2017 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. "o przystąpienie do naoczni na domu zabytkowym przy drodze [...] (...) do udokumentowania uszkodzeń". Następnie w dniu 19 lipca 2017 r. A. B. wystosował pismo do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego informujące o dokonywanych nadużyciach oraz o uszkodzeniach jego domu. Pismem z dnia 17 września 2017 r. skarżący wystosował zażalenie do MWINB w K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. pismem z dnia 25 września 2017 r. zwrócił się do PINB w Z. o przekazanie relacji z podjętych działań w związku z pismem A. B. z dnia 17 września 2017 r. zakwalifikowanym jako skarga na działanie PINB w Z. w sprawie dotyczącej zniszczenia fundamentów oraz betonowych opasek domu nr [...], w nieprzekraczalnym terminie do 13 października 2017 r. Następnie pismem z dnia 8 listopada 2017 r. MWINB w K. poinformował skarżącego, że uznaje za zasadne jego skargi z dnia 11, 12 i 17 września 2017 r. oraz z dnia 1, 9 i 11 października 2017 r. na działanie PINB w Z. w sprawie dotyczącej budynku nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...]. Organ nadzoru uznał, że PINB w Z. nie podjął czynności określonych przepisami ustawy Prawo budowlane. Dopiero w następstwie tych działań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania skargowego. Jednocześnie zawiadomieniem z tej samej daty organ poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr[...] w miejscowości Z. przy ul. [...]. Jak wynika z akt nadesłanych do Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzja z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr [...] po rozpoznaniu sprawy w przedmiocie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] umorzył postępowanie administracyjne. Nawet biorąc pod uwagę argumentację organu zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę i fakt, że nie był on w stanie odczytać intencji skarżącego zwrócić trzeba uwagę, że po pierwsze organ dysponuje możliwością zwrócenia się o sprecyzowanie wniosku. Po drugie, co istotniejsze w przedmiotowej sprawie od momentu wystosowania do PINB w Z. pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 września 2017 r., w którym organ nadzoru zwrócił się o przekazanie relacji z podjętych działań w związku z pismem A. B. zakwalifikowanym jako skarga na działanie PINB w Z. w sprawie dotyczącej zniszczenia fundamentów oraz betonowych opasek domu (...), PINB nie mógł już twierdzić, że trudno mu sprecyzować przedmiot żądania skarżącego. Od tego czasu minęło prawie cztery miesiące do momentu podjęcia działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Odnosząc się do stanowiska organu, że zgłaszane przez skarżącego czynności nie były robotami budowlanymi wskazać należy, że organ nie ustalił, jakiego rodzaju prace wykonywane były na terenie działki sąsiedniej. Zgodnie natomiast z art. 81 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane - do podstawowych obowiązków organów i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Jak mowa wyżej organ nie ustalił, jakie prace są wykonywane na działce sąsiedniej do posesji skarżącego i czemu te prace służą. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.). roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez "prace" o której mowa w tym przepisie (termin ten dotyczy także budowy obiektu budowlanego) należy rozumieć ogół czynności techniczno-budowlanych podejmowanych w ramach realizacji budowy, przebudowy, montażu, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie sądu o ile rację ma skarżący (organ okoliczności tej nie wyjaśnił), że są prowadzone prace budowlane przy obudowie potoku [...] a inwestor osobiście lub przez wykonawcę tych robót, na działce przyległej do jego nieruchomości gromadzi i obrabia (kruszy) materiał służący do prowadzenia tej budowy, to nie można mówić, że prace te nie mają charakteru prac budowlanych tj. prac wykonywanych przy realizacji (budowie) obiektu budowlanego – obudowy potoku [...]. Prace takie służą bowiem realizacji tej inwestycji. Natomiast jak mowa o tym wyżej, zgodnie z regułą art. 81 ust. 1 pkt 1 b do kompetencji organu nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania przepisów prawa budowlanego, warunkujących bezpieczeństwo ludzi i mienia także na etapie wykonywania robót budowlanych a więc kontrola przeprowadzana celem wyjaśnienia czy prace te nie wpływają negatywnie na sąsiednie nieruchomości, nie powodują szkód (choćby potencjalnie) czy też nie stwarzają niebezpieczeństwa dla ludzi. Dokonując oceny przebiegu kontrolowanego postępowania pod kątem normatywnego wzorca, którym jest pojęcie bezczynności i przewlekłości postepowania, a więc nieuzasadnionego prawem przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez niepodejmowanie czynności w terminie lub podejmowanie czynności niepotrzebnych z procesowego i materialnego punktu widzenia, zdaniem Sądu I instancji, sekwencja i chronologia zdarzeń w czasie dowodzi i wskazuje niewątpliwie, że w niniejszej sprawie organ administracyjny pozostawał w bezczynności. Oceniając, czy bezczynność organu w kontrolowanej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2016r. sygn. akt II SAB/Ol 31/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15). Na tle powyższych stanowisk/ocen prawnych, w przekonaniu Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością posiadającą znamiona rażącego naruszenia prawa. Przy formułowaniu tej oceny Sąd I instancji bierze pod uwagę fakt, że organ uporczywie twierdził, ze nie jest mu znany zakres żądania skarżącego i dlatego nie jest w stanie przeprowadzić właściwego postepowania administracyjnego. Z tych powodów Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ – co już sygnalizowano wcześniej – choć zakończył postępowanie, to mimo to podejmowane przez niego czynności były w znacznych odstępach czasu, bez należytej koncentracji, która powinna charakteryzować merytoryczne sprawnie prowadzone postępowanie administracyjne. W tym miejscu stwierdzić jednoczenie należy, że bezczynność organu ustała przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny. Jak wynika z akt sprawy w dniu 11 kwietnia 2018 r. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania, zatem z tym dniem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, czemu dał wyraz w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie zaznaczyć należy, że na tym etapie Sąd nie rozstrzyga o ewentualnej poprawności merytorycznej rozstrzygnięcia, bowiem nie ot jest przedmiotem skargi na bezczynność organu. W punkcie trzecim wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.