II SAB/Kr 222/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik - Dobosz WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy l. zobowiązuje Wójta Gminy B. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku z dnia 18 maja 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi II stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala IV. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 września 2018 r. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy B w postępowaniu prowadzonym pod sygn. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym wraz z infrastrukturą techniczna oraz budową zjazdu z drogi wewnętrznej planowanego na działce nr [...] oraz na części działki nr [...] położonych w miejscowości B. T.. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1/ art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej; 2/ art. 12 K.p.a. poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącego; 3/ art. 35 § 1 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postepowania; 4/ art. 36 § 1 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postepowaniu. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca wnioskiem z dnia 18 maja 2017 r. zwróciła się do Wójta Gminy B o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ w dniu 29 grudnia 2017 r. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. SKO w N. decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została doręczona organowi I instancji w dniu 7 maja 2018 r. Pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r. organ zawiadomił strony o przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy i podjął czynności mające na celu ustalenie zaktualizowanej listy stron postępowania. W dniu 8 sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie do SKO w K.. Postanowieniem z dnia 6 września 2018 r. SKO w N. po rozpoznaniu ponaglenia wydało postanowienie znak [...] stwierdzające, ze organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania z trzymiesięcznym okresem bezczynności i wyznaczyło nowy termin do załatwienia sprawy. Skarżąca stwierdziła, że Wójt Gminy B dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego czym naruszył art. 35 § 3 K.p.a. W opinii skarżącej bezczynności organu nie może tłumaczyć natłok spraw czy też braki kadrowe. W konkluzji wniesiono o zobowiązanie Wójta Gminy B do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postepowania, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny ora zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B wniósł o jej oddalenie względnie umorzenia postępowania. Organ przedstawił chronologię zdarzeń podając, że: - w dniu 18.05.2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, - w dniu 19.05.2017 r. nastąpiło uzupełnienie przez skarżącą złożonego wniosku, - w dniu 22.08.2017 r. nastąpiło uzupełnienie materiału dowodowego przez pracowników organu i wysłanie do ustalonych stron zawiadomień o wszczęciu postępowania, - w dniu 13.09.2017 r. przekazano uprawnionemu urbaniście sprawę celem sporządzenia przez niego analizy urbanistycznej i projektu decyzji, - w dniu 13.11.2017 r. nastąpiło sporządzenie przez uprawnionego urbanistę analizy urbanistycznej i projektu decyzji, - w dniu 23.11.2017 r. zawiadomiono strony o sporządzeniu przez uprawnionego urbanistę analizy urbanistycznej i projektu decyzji, o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o przedłużeniu rozpoznania sprawy do dnia 29.12.2017 r. z uzasadnieniem przyczyny przedłużenia. - w dniu 13.12.2017 r. odesłanie ostatniej dwukrotnie awizowanej przesyłki (zawiadomienie) przez urząd pocztowy, - w dniu 29.12.2017 r. organ wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, - w dniu 7.05.2018 r. organ otrzymał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 24.04.2018 r. znak: [...], - w dniu 9.07.2017 r. zwrócono akta sprawy do organu - w dniu 6.08.2018 r. - zawiadomienie o ponownym przystąpieniu do rozpoznania sprawy i o przedłużeniu rozpoznania sprawy do dnia 15.10.2018 r. z uzasadnieniem przyczyny przedłużenia - w dniu 06.08.2018 r. - ustalenie dodatkowych stron postępowania i wysłanie do nich zawiadomień, - w dniu 9.08.2018 r. - ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie art. 35 K.p.a., - w dniu 22.08.2018 r. - przekazanie uprawnionemu urbaniście sprawy celem sporządzenia przez niego analizy urbanistycznej i projektu decyzji, - w dniu 6.09.2018 r. - postanowienie SKO w N. w sprawie rozpoznania ponaglenia; - w dniu 17.09.2018 r. - sporządzenie przez uprawnionego urbanistę analizy urbanistycznej i projektu decyzji, - w dniu 27.09.2018 r. - zawiadomienie stron o sporządzeniu przez uprawnionego urbanistę analizy urbanistycznej i projektu decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o przedłużeniu rozpoznania sprawy do dnia 16.11.2018 r. z uzasadnieniem przyczyny przedłużenia koniecznością uzgodnień projektu decyzji w właściwymi organami - w dniu 27.09.2018 r. - przesłanie projektów decyzji do właściwych organów celem uzgodnienia w ustawowym terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia, - w dniu 8.10.2018 r. aktualizacja stron postępowania i wysłanie zawiadomień do nowo ustalonych stron postępowania, - w dniu 23.10.2018 r. - zawiadomienie stron postępowania na podstawie art. 10 K.p.a. o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Organ wskazał, że na obecnym etapie postępowania ma zostać wydana decyzja administracyjna. Stwierdził, że z zestawienia czynności procesowych bezspornie wynika, że organ nie pozostawał bezczynny, a o każdej przyczynie niezałatwiania w terminie sprawy informował strony. Tym samym nie naruszył on art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność Wójta Gminy B w postepowaniu prowadzonym pod sygn. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym wraz z infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu z drogi wewnętrznej planowanego na działce nr [...] oraz na części działki nr [...] położonych w miejscowości B. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 8 sierpnia 2018 r. złożyła ponaglenie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 6 września 2018 r. stwierdziło, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania z trzymiesięcznym okresem bezczynności. Wskazać należy, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość", do czasu nowelizacji K.p.a. i P.p.s.a, nie zostały zdefiniowane ustawowo. W wyniku nowelizacji bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W literaturze stwierdzono, że mimo wprowadzenia do K.p.a. definicji obu tych pojęć, aktualne zostaje rozumienie powyższe terminów utrwalone w orzecznictwie i nauce prawa (A.Kraczkowski, w: R. Hauser i M. Wierzbowski /red./, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2017, s. 1002, 4131-414). W obecnym stanie prawnym bezczynność nie jest ani następstwem prowadzenia postępowania w przewlekły sposób, ani nie jest przesłanką przewlekłości postępowania (P.M.Przybysz, Komentarz do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. el. Warszawa 2018). W aktualnym stanie prawnym z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 92). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela do dobrej administracji, które wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 2007.303.1). Jednym z jego fundamentalnych elementów jest prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 1532/15). W myśl zasady ogólnej wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie kodeksowe zawarte w art. 35 § 1 K.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16). W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu wspomnianych terminów z art. 35 K.p.a., organ nie załatwił sprawy, gdyż nie wydał decyzji, o którą ubiegała się skarżąca. Organ stoi na stanowisku, iż nie dopuścił się bezczynności, albowiem z podanej chronologii zdarzeń jasno wynika, że podejmował czynności w sprawie. Faktycznie z akt sprawy wynika, że organ podejmował pewne działania jednakże występowały one w dość dużych odstępach czasu, a ponadto finalnie nie doprowadziły do sprawnego zakończenia postepowania i wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce, po pierwsze, ze względu na podejmowanie czynności ale dosyć opieszale, a dodatkowo mnożenie czynności czysto formalnych, które nie doprowadziły do sprawnego zakończenia postepowania. Bez wątpienia Wójt Gminy B naruszył wspomnianą zasadę szybkości, o której mowa w art. 12 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W przedmiotowej sprawie w dniu 29 grudnia 2017 r. organ wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, która została uchylona decyzją SKO w N. z dnia 24 kwietnia 2018 r., akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 9 lipca 2018 r. Od tego czasu organ podejmował czynności, które w jego ocenie miały zmierzać do rozstrzygnięcia sprawy, jednak nigdy nie wydał decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Należy wskazać, że postanowieniem z dnia 6 września 2018 r. SKO w N. uznało ponaglenie skarżącej za uzasadnione. Wyraźnie stwierdzono, że decyzja kasacyjna została doręczona organowi I instancji w dniu 7 maja 2018 r., tymczasem Wójt Gminy B dopiero w dniu 6 sierpnia 2018 r. zawiadomił o przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy i dopiero w tej dacie podjął pierwsze czynności zmierzające do skompletowania aktualnej listy stron postępowania. W świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Należy stwierdzić, że do momentu złożenia skargi, Wójt Gminy B nie załatwił sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym terminie (art. 37 § 6 pkt 2 a K.p.a.). Bezczynność ta nie ustala po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu. Z tych względów Sąd skargę uwzględnił w zakresie bezczynności i zobowiązał Wójta Gminy B do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia 18 maja 2017 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt organowi (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem uwzględnić, że sprawa posiada skomplikowany charakter. Organ wydał wcześniej decyzję, uchylona następnie orzeczeniem SKO w N. i bezczynność organu należy liczyć od daty 9 lipca 2018 r. tj. od zwrotu akt przez organ II instancji. Warto też wskazać, że organ podejmował szereg czynności, w tym zlecenie wykonania analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz przekazanie projektu decyzji organom uzgadniającym, które to czynności z przyczyn obiektywnych są pracochłonne. W tym aspekcie ocenić należy, iż bezczynność charakteru nie miała charakteru rażącego. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że nie zachodzi w sprawie podstawa do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 P.p.s.a.), gdyż dostateczną sankcją jest dla organu nakaz załatwienia przedmiotowej sprawy. Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt III wyroku). Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt IV wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł.