II SAB/Kr 236/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 sierpnia 2024 roku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 6 sierpnia 2024 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; Przedmiotem skargi J. S. jest bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 sierpnia 2024 roku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach. Za pismem z dnia 6 sierpnia 2024 roku J. S. – dalej też jako "Skarżący", złożył do Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa wniosek o "udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie kopii odpowiednio zanonimizowanego postanowienia Nr 420/2023 z dnia 10 października 2023 roku wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa przez Kierownika Działu Zarządu Dróg Miasta K. Panią E. Ż. w sprawie znak: EE.313.2.380.2023. Jednocześnie proszę o doręczenie kopii dokumentu, z którego będzie wynikało upoważnienie dla Kierownika Działu Zarządu Dróg Miasta K. w osobie Pani E. Ż. do wydania takiego aktu administracyjnego z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa". W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor, za pismem z dnia 19 sierpnia 2024 roku, poinformował Skarżącego, że "zakres wnioskowanych informacji nie dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Wnioskowane przez Pana postanowienie dotyczy postępowania, w którym nie figuruje Pan jako Strona, a przedmiotowy dokument nie dotyczy spraw publicznych. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15: "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej". Mając powyższe na uwadze, jeśli wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, to jedyną dopuszczalną formą odniesienia się do podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną." Następnie Skarżący złożył skargę bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 sierpnia 2024 roku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora wyrażonym w piśmie z dnia 19 sierpnia 2024 roku - EE.313.2.380.2023. Wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa do rozpoznania jego wniosku z dnia 06 sierpnia 2024 roku. Wskazał, że informacja, której się domaga jest informacją publiczną, gdyż dotyczy wewnętrznej organizacji i działalności Zarządu Dróg Miasta. Podkreślił, że społeczeństwo ma prawo poznać wszystkie takie okoliczności, dotyczące instytucji publicznych jak działają i funkcjonują. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że postanowienie nr 420/2023 z dnia 10 października 2023 r. me dotyczy Pana J. S., ponadto Pan J. S. nie jest stroną toczącego się postępowania w zakresie niniejszego postanowienia. W związku ze złożoną korespondencją mail, Zarząd Dróg Miasta Krakowa pismem z dnia 19 sierpnia.2024 r. poinformował, że postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa nr 420/2023 z dnia 10 października 2023 r. nie dotyczy spraw publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3), 4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a), 5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b), 6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt. 4) p.p.s.a. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi J. S. jest bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 sierpnia 2024 roku o udostępnienie informacji publicznej. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej też jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1561/11). Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11). Ustawodawca w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., definiując pojęcie dokumentu urzędowego, stwierdza, że jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 marca 2022 r. III OSK 1166/21). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że wnioskowana przez wnioskodawcę informacja, to jest kopia odpowiednio zanonimizowanego postanowienia Nr 420/2023 z dnia 10 października 2023 roku wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa przez Kierownika Działu Zarządu Dróg Miasta Krakowa Panią E. Ż. w sprawie znak: EE.313.2.380.2023 oraz kopia dokumentu, z którego będzie wynikało upoważnienie dla Kierownika Działu Zarządu Dróg Miasta Krakowa w osobie Pani E. Ż. do wydania takiego aktu administracyjnego z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Postanowienie, którego domagał się wnioskodawca jest niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Podkreślić trzeba, że wydane postanowienie po usunięciu z niego danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych, co jest zresztą zgodne z treścią zgłoszonego wniosku, jest informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. bp. Uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt III OSK 83/10, NSA 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12; por. też: I. Kamińska, I.M. Rozbicka -Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s.164). Stosownie do art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie określonym, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Na gruncie niniejszej sprawy organ ani nie udzielił informacji publicznej, ani też nie odmówił jej udostępnienia, ani też nie umorzył w tym zakresie postępowania. Skierowanie natomiast do Skarżącego pisma, z którego ma wynikać, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku. Tym samym uznać należy, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Jakkolwiek podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuścił się bezczynności, to nie można jednak uznać, aby bezczynność ta miała charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Kr 242/21). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21, WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Ol 182/21). Taka sytuacja jednak nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Bezczynność podmiotu obowiązanego, jak wynika z akt sprawy a także z odpowiedzi na skargę, nie ma swojego źródła w działaniu organu, które można zinterpretować jako unikanie udzielenia informacji. Z tego też względu nie ma podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając wniosek organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania i rozpozna w terminie wniosek Skarżącego. Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.